História, período de gênese 1940-1970 na Europa

No caso holandês,[2]​ no início da década de 1930 o sistema urbano daria lugar a um novo tipo de expansão: a cidade funcional (CIAM). Na década de 1950, foi imposta a estruturação dos bairros em forma de “selo”, por meio de agrupamentos de blocos de apartamentos e casas baixas em torno de espaços comunitários ou jardins. Bairros, e até cidades, também surgiram nos arredores de Amsterdã, construídos em torno do pensamento de Le Corbusier com grandes blocos de casas localizados em um parque; ou Almere, que nasceu como cidade polinuclear no início dos anos 70. Em meados da década de 60, surgiu o chamado woonerf, em que as relações humanas seriam o elemento central, sendo a rua o ponto de encontro e a circulação automóvel tornando-se secundária. O desenvolvimento do “bloemkoolwijk” na década de 1970 teve como ponto de partida a dimensão humana: o plano urbano foi desenhado a partir da habitação, desenvolvendo o bairro e a cidade ao seu redor. “A cidade como a casa, a casa como a cidade”, diria Aldo van Eyck.

A década de 90 deu origem a outros conceitos de criação de cidade e zonas “não-cidade” ou VINEX, subúrbios na periferia da cidade implementados centralmente pelo Estado. O objectivo era responder às necessidades do consumidor dentro de uma grande variedade de habitações, mas a realidade era outra: monotonia, falta de serviços, longas caravanas para sair e entrar.

No caso de Espanha, teve início um notável crescimento demográfico na década de 1940, que continuaria a aumentar até à década de 1960 e início da década de 1970, levando, em alguns casos, à triplicação da população de algumas cidades andaluzas. Isto criou uma situação crítica para o Estado e outras instituições públicas que tiveram que enfrentar a tarefa de tentar resolver o grave problema habitacional nas grandes cidades, tornando-se os principais agentes do crescimento urbano neste período. A periferia de todas as grandes cidades andaluzas começará a ser pontilhada por um conjunto de complexos residenciais, a maioria deles simplesmente apoiados em eixos rodoviários e desligados do resto do tecido urbano. Esta fase entre 1940-1950 implicou um crescimento baseado em quarteirões de determinada altura que se dispunham em quarteirões fechados tradicionais onde o acesso à habitação estava directamente relacionado com a rua, reservando o interior para as zonas de serviço. O conjunto de quadras de certa altura formaliza bairros de quadras com ruas definidas pelos alinhamentos de fachadas, com certa semelhança com a cidade tradicional.

No entanto, no período entre 1950-1960, exigirão uma disposição mais livre dos blocos habitacionais, sendo preferível manter a orientação ou regularidade óptima do plano do que manter alinhamentos rodoviários contínuos. Ou seja, o edifício passa a seguir apenas as suas regras de composição sem que os acessos às habitações, áreas de estacionamento, etc. tenham que condicioná-las. Esta nova forma de construir a cidade dos novos bairros residenciais de iniciativa pública caracteriza-se pela substituição do conceito de construção de ruas pela construção de espaços livres. Este modelo de crescimento, proposto pela Administração e denominado “polígono”, tinha um carácter unitário e uma certa dimensão, sendo concebido como áreas monofuncionais destinadas a cobrir as necessidades habitacionais.

A iniciativa privada foi gradativamente agregada a esta estratégia, no período entre 1960-1970. Há um aumento das ações especulativas: bairros de quarteirões de alta densidade em que as tipologias menos rentáveis ​​de dois vãos são rapidamente abandonadas e substituídas por quarteirões de quatro vãos (blocos em forma de H), causando maior entupimento urbano e perda de condições habitáveis.

O resultado de todas estas transformações foram cidades, em princípio, de maior dimensão, numa localização periférica e pouco ligadas aos centros urbanos, com grande variedade morfológica e forte segregação funcional e social. Suas deficiências mais alarmantes: má recepção devido a modos de vida muito diferentes, incapacidade de ditar a comunicação social primária aos seus habitantes, equipamento social incompleto ou deficiente, rigidez do seu zoneamento.[3]​.

Na Andaluzia surgem estes polígonos que mudam substancialmente a imagem da periferia. Exemplos como Almanjáyar em Granada, Três mil casas em Sevilha, Palma Palmilla em Málaga, El Puche em Almería, La Paz em Cádiz, San Martín de Porres em Córdoba,[4]​etc., são alguns exemplos que marcam a sua geografia naquela época.

História, período de gênese 1940-1970 na América Latina

No caso de Buenos Aires, a partir da década de 1940, a intensa imigração do campo para a cidade, devido à incipiente industrialização do país, sobrecarregou a capacidade de abrigo das cidades, gerando os primeiros assentamentos informais, então batizados como “Villas Miseria”. Buenos Aires receberá o maior número de imigrantes, facilitado por uma rede ferroviária centralizada. Com a chegada do populista Juan Domingo Perón à presidência do país em 1945, o problema da habitação da classe trabalhadora se tornaria o centro do programa de governo. A construção estatal de moradias não teve importância, mas marcou o ritmo popular através do simbolismo de suas conquistas. Depois dos anos 50, apesar das medidas tomadas pelo governo peronista, os problemas habitacionais continuaram a crescer e a piorar. A década de 60 foi um período de construção de grandes conjuntos habitacionais, a maior parte deles no âmbito de políticas desenvolvidas por governos de ditaduras militares, que visavam mais a livrar-se dos assentamentos informais a qualquer preço do que a oferecer soluções reais para um problema que parecia não ter fim. Enormes complexos habitacionais de grande altura foram construídos na periferia das cidades que reproduziam os modelos típicos da modernidade tardia, especialmente na Europa. Por volta de 1970, 70% da população argentina viverá em Buenos Aires ou arredores. A Argentina apresenta assim um dos primeiros processos de urbanização entre os países latino-americanos. Poderíamos dizer que começa aí a história moderna dos assentamentos informais na Argentina, assim como um dos casos mais emblemáticos de Buenos Aires e de todo o país, a Villa 31 localizada a poucos passos do Retiro, da estação ferroviária central da cidade e do opulento bairro de mesmo nome, onde hoje vivem mais de 25 mil pessoas.

Os sintomas são conhecidos: inexistência de manutenção, deterioração progressiva da construção, guetização, estigmatização social, com a consequente perda de valor das unidades habitacionais. Isto, somado à irresponsável gestão legal por parte do Estado da emissão de alvarás e planos de construção, dos domínios das unidades ou do zoneamento dos terrenos, só agravou o problema. Como resumiu um estudo realizado, “Em geral, este comportamento da administração de tratar apenas da situação e não resolver o que foi feito, consolidou a irregularidade e abriu as portas ao mercado informal, como única saída possível para o habitante daquelas casas”.

No entanto, e depois de anos de abandono e apatia por parte do Estado, especialmente durante a época da ditadura militar (1976-1983), o governo de Cristina Fernández de Kirchner, em conjunto com a Sociedade Central de Arquitectura, empreendeu um estudo para fazer um levantamento da realidade de cerca de 700 destes complexos distribuídos por todo o país, que contêm cerca de 250 mil habitações, com o objectivo de notificar a sua possível reabilitação.

Definição e objetivos

Até agora, em alguns países europeus, a regeneração urbana era entendida fundamentalmente como uma prática construtiva que se desenvolve à margem das políticas habitacionais aplicadas à cidade como um todo e que visa recuperar a habitação tradicional para a oferecer como produto imobiliário exclusivo e da mais elevada qualidade nas zonas urbanas centrais. No entanto, em alguns países, a regeneração urbana adquiriu um carácter menos elitista e tem sido orientada para a intervenção em áreas degradadas e áreas urbanas desfavorecidas, sensíveis, vulneráveis, etc. Mas, em qualquer caso, na Europa, parece haver uma compreensão maioritária da regeneração urbana como uma prática algo excepcional, não substancial, complementar a outras práticas que lideram o desenvolvimento urbano e que orientam, em geral, o sector imobiliário.

Os dois eixos de recomendações da Carta de Leipzig – uma maior utilização de políticas integradas de desenvolvimento urbano e uma atenção especial aos bairros menos favorecidos no contexto global da cidade – podem unir-se na área da “regeneração urbana integrada”. Neste sentido, poderá ser interessante investigar a possível construção deste conceito no contexto da reflexão da UE sobre o desenvolvimento urbano sustentável mas, para tal, é necessário partir do conhecimento da regeneração urbana tal como é concebida por todos os Estados-Membros. Este é o objetivo fundamental deste questionário.

Para travar este processo degenerativo que ocorre em determinados bairros e produzir uma revitalização urbana e social, garantindo o seu desenvolvimento sustentável, é necessária a integração estratégica de diferentes ações de vários âmbitos: físico, social, laboral, educacional, económico... e a colaboração ativa da população e das associações de bairro.

A política de reabilitação nasce do compromisso de promover uma nova forma de intervenção das administrações nos bairros, baseada na participação activa dos cidadãos, e através de mecanismos de gestão mais ágeis que favoreçam a coordenação de recursos e esforços a nível local para garantir cidades onde há lugar para todos. Em cada área selecionada é aberto um Gabinete de Gestão, dependente da Administração correspondente e especializado em gestão urbana e social, dando resposta aos problemas dos residentes.

As estratégias e ações realizadas durante os trabalhos de reabilitação são desenhadas em conjunto e prévias a qualquer ação, e implicam, entre outras coisas, uma mudança de atitude em relação à habitação e ao seu ambiente, mas também converter os residentes em verdadeiros cidadãos da cidade onde vivem com os seus direitos mas também com os seus deveres, ultrapassando o isolamento físico e social sofrido por esta população, para que as políticas e intervenções desenvolvidas sejam sustentáveis ​​ao longo do tempo.

Estes aspectos, geralmente de natureza bastante complexa, estão intimamente ligados à perspectiva abrangente que as ações devem ter. Esta mesma complexidade exige um desenvolvimento temporário das ações, e o necessário envolvimento de todas as administrações e organizações como: universidades, fundações, ONGs... enfim, toda a cidade, para recuperar a cidade para todos os cidadãos.

Para a realização de qualquer ação no bairro, as ações de recuperação da casa são combinadas com o trabalho sobre as necessidades da família que aí vai viver (os seus recursos, o ambiente que a acolhe...), juntamente com políticas educativas, de formação, de emprego e de saúde. Tudo isto pretende responder às exigências da população residente, como veículo capaz de garantir a conservação e identidade do bairro.

Abordagem de regeneração urbana inclusiva

Na América Latina, uma das abordagens mais recentes e sistematizadas para intervenção em assentamentos urbanos informais é a Regeneração Urbana Inclusiva, proposta pelo consultor venezuelano Cristofer Correia. Esta abordagem baseia-se na premissa de que a pobreza urbana não pode ser abordada apenas através da provisão de habitação, mas requer uma ação multidimensional que combine infraestruturas, serviços, participação e reconhecimento dos cidadãos.[5]​.

Inspirado em experiências regionais como as recomendações de Medellín e da ONU-Habitat, o modelo RUI propõe quatro linhas de ação fundamentais:

Além disso, a RUI incorpora um eixo transversal de participação cidadã, entendida como uma componente essencial para alcançar processos sustentáveis ​​e democráticos de transformação de habitats.

A proposta foi sistematizada no livro Regeneração Urbana Inclusiva, publicado pela Universidade Católica Andrés Bello (UCAB).[6]​ A abordagem RUI tem sido divulgada e analisada por organizações especializadas como a Fundação Arquitetura e Cidade, que a destaca como uma metodologia focada na redução da pobreza do território através de intervenções progressivas nos bairros. Segundo esta entidade, a RUI caracteriza-se por articular política social, planeamento urbano e capacitação dos cidadãos, propondo que “o bairro seja também um nó de inovação democrática e resiliência.”[7]​.

No campo académico venezuelano, a abordagem da Regeneração Urbana Inclusiva tem sido descrita como uma alternativa crítica às políticas habitacionais centralizadas. Em entrevista ao meio universitário El Ucabista, destaca-se que a proposta se baseia no reconhecimento de que “a habitação não pode ser uma ilha” e que a transformação sustentável dos bairros requer políticas integradas que combinem serviços públicos, planeamento participativo e reconhecimento legal da terra.[8]​.

História, período de gênese 1940-1970 na Europa

No caso holandês,[2]​ no início da década de 1930 o sistema urbano daria lugar a um novo tipo de expansão: a cidade funcional (CIAM). Na década de 1950, foi imposta a estruturação dos bairros em forma de “selo”, por meio de agrupamentos de blocos de apartamentos e casas baixas em torno de espaços comunitários ou jardins. Bairros, e até cidades, também surgiram nos arredores de Amsterdã, construídos em torno do pensamento de Le Corbusier com grandes blocos de casas localizados em um parque; ou Almere, que nasceu como cidade polinuclear no início dos anos 70. Em meados da década de 60, surgiu o chamado woonerf, em que as relações humanas seriam o elemento central, sendo a rua o ponto de encontro e a circulação automóvel tornando-se secundária. O desenvolvimento do “bloemkoolwijk” na década de 1970 teve como ponto de partida a dimensão humana: o plano urbano foi desenhado a partir da habitação, desenvolvendo o bairro e a cidade ao seu redor. “A cidade como a casa, a casa como a cidade”, diria Aldo van Eyck.

A década de 90 deu origem a outros conceitos de criação de cidade e zonas “não-cidade” ou VINEX, subúrbios na periferia da cidade implementados centralmente pelo Estado. O objectivo era responder às necessidades do consumidor dentro de uma grande variedade de habitações, mas a realidade era outra: monotonia, falta de serviços, longas caravanas para sair e entrar.

No caso de Espanha, teve início um notável crescimento demográfico na década de 1940, que continuaria a aumentar até à década de 1960 e início da década de 1970, levando, em alguns casos, à triplicação da população de algumas cidades andaluzas. Isto criou uma situação crítica para o Estado e outras instituições públicas que tiveram que enfrentar a tarefa de tentar resolver o grave problema habitacional nas grandes cidades, tornando-se os principais agentes do crescimento urbano neste período. A periferia de todas as grandes cidades andaluzas começará a ser pontilhada por um conjunto de complexos residenciais, a maioria deles simplesmente apoiados em eixos rodoviários e desligados do resto do tecido urbano. Esta fase entre 1940-1950 implicou um crescimento baseado em quarteirões de determinada altura que se dispunham em quarteirões fechados tradicionais onde o acesso à habitação estava directamente relacionado com a rua, reservando o interior para as zonas de serviço. O conjunto de quadras de certa altura formaliza bairros de quadras com ruas definidas pelos alinhamentos de fachadas, com certa semelhança com a cidade tradicional.

No entanto, no período entre 1950-1960, exigirão uma disposição mais livre dos blocos habitacionais, sendo preferível manter a orientação ou regularidade óptima do plano do que manter alinhamentos rodoviários contínuos. Ou seja, o edifício passa a seguir apenas as suas regras de composição sem que os acessos às habitações, áreas de estacionamento, etc. tenham que condicioná-las. Esta nova forma de construir a cidade dos novos bairros residenciais de iniciativa pública caracteriza-se pela substituição do conceito de construção de ruas pela construção de espaços livres. Este modelo de crescimento, proposto pela Administração e denominado “polígono”, tinha um carácter unitário e uma certa dimensão, sendo concebido como áreas monofuncionais destinadas a cobrir as necessidades habitacionais.

A iniciativa privada foi gradativamente agregada a esta estratégia, no período entre 1960-1970. Há um aumento das ações especulativas: bairros de quarteirões de alta densidade em que as tipologias menos rentáveis ​​de dois vãos são rapidamente abandonadas e substituídas por quarteirões de quatro vãos (blocos em forma de H), causando maior entupimento urbano e perda de condições habitáveis.

O resultado de todas estas transformações foram cidades, em princípio, de maior dimensão, numa localização periférica e pouco ligadas aos centros urbanos, com grande variedade morfológica e forte segregação funcional e social. Suas deficiências mais alarmantes: má recepção devido a modos de vida muito diferentes, incapacidade de ditar a comunicação social primária aos seus habitantes, equipamento social incompleto ou deficiente, rigidez do seu zoneamento.[3]​.

Na Andaluzia surgem estes polígonos que mudam substancialmente a imagem da periferia. Exemplos como Almanjáyar em Granada, Três mil casas em Sevilha, Palma Palmilla em Málaga, El Puche em Almería, La Paz em Cádiz, San Martín de Porres em Córdoba,[4]​etc., são alguns exemplos que marcam a sua geografia naquela época.

História, período de gênese 1940-1970 na América Latina

No caso de Buenos Aires, a partir da década de 1940, a intensa imigração do campo para a cidade, devido à incipiente industrialização do país, sobrecarregou a capacidade de abrigo das cidades, gerando os primeiros assentamentos informais, então batizados como “Villas Miseria”. Buenos Aires receberá o maior número de imigrantes, facilitado por uma rede ferroviária centralizada. Com a chegada do populista Juan Domingo Perón à presidência do país em 1945, o problema da habitação da classe trabalhadora se tornaria o centro do programa de governo. A construção estatal de moradias não teve importância, mas marcou o ritmo popular através do simbolismo de suas conquistas. Depois dos anos 50, apesar das medidas tomadas pelo governo peronista, os problemas habitacionais continuaram a crescer e a piorar. A década de 60 foi um período de construção de grandes conjuntos habitacionais, a maior parte deles no âmbito de políticas desenvolvidas por governos de ditaduras militares, que visavam mais a livrar-se dos assentamentos informais a qualquer preço do que a oferecer soluções reais para um problema que parecia não ter fim. Enormes complexos habitacionais de grande altura foram construídos na periferia das cidades que reproduziam os modelos típicos da modernidade tardia, especialmente na Europa. Por volta de 1970, 70% da população argentina viverá em Buenos Aires ou arredores. A Argentina apresenta assim um dos primeiros processos de urbanização entre os países latino-americanos. Poderíamos dizer que começa aí a história moderna dos assentamentos informais na Argentina, assim como um dos casos mais emblemáticos de Buenos Aires e de todo o país, a Villa 31 localizada a poucos passos do Retiro, da estação ferroviária central da cidade e do opulento bairro de mesmo nome, onde hoje vivem mais de 25 mil pessoas.

Os sintomas são conhecidos: inexistência de manutenção, deterioração progressiva da construção, guetização, estigmatização social, com a consequente perda de valor das unidades habitacionais. Isto, somado à irresponsável gestão legal por parte do Estado da emissão de alvarás e planos de construção, dos domínios das unidades ou do zoneamento dos terrenos, só agravou o problema. Como resumiu um estudo realizado, “Em geral, este comportamento da administração de tratar apenas da situação e não resolver o que foi feito, consolidou a irregularidade e abriu as portas ao mercado informal, como única saída possível para o habitante daquelas casas”.

No entanto, e depois de anos de abandono e apatia por parte do Estado, especialmente durante a época da ditadura militar (1976-1983), o governo de Cristina Fernández de Kirchner, em conjunto com a Sociedade Central de Arquitectura, empreendeu um estudo para fazer um levantamento da realidade de cerca de 700 destes complexos distribuídos por todo o país, que contêm cerca de 250 mil habitações, com o objectivo de notificar a sua possível reabilitação.

Definição e objetivos

Até agora, em alguns países europeus, a regeneração urbana era entendida fundamentalmente como uma prática construtiva que se desenvolve à margem das políticas habitacionais aplicadas à cidade como um todo e que visa recuperar a habitação tradicional para a oferecer como produto imobiliário exclusivo e da mais elevada qualidade nas zonas urbanas centrais. No entanto, em alguns países, a regeneração urbana adquiriu um carácter menos elitista e tem sido orientada para a intervenção em áreas degradadas e áreas urbanas desfavorecidas, sensíveis, vulneráveis, etc. Mas, em qualquer caso, na Europa, parece haver uma compreensão maioritária da regeneração urbana como uma prática algo excepcional, não substancial, complementar a outras práticas que lideram o desenvolvimento urbano e que orientam, em geral, o sector imobiliário.

Os dois eixos de recomendações da Carta de Leipzig – uma maior utilização de políticas integradas de desenvolvimento urbano e uma atenção especial aos bairros menos favorecidos no contexto global da cidade – podem unir-se na área da “regeneração urbana integrada”. Neste sentido, poderá ser interessante investigar a possível construção deste conceito no contexto da reflexão da UE sobre o desenvolvimento urbano sustentável mas, para tal, é necessário partir do conhecimento da regeneração urbana tal como é concebida por todos os Estados-Membros. Este é o objetivo fundamental deste questionário.

Para travar este processo degenerativo que ocorre em determinados bairros e produzir uma revitalização urbana e social, garantindo o seu desenvolvimento sustentável, é necessária a integração estratégica de diferentes ações de vários âmbitos: físico, social, laboral, educacional, económico... e a colaboração ativa da população e das associações de bairro.

A política de reabilitação nasce do compromisso de promover uma nova forma de intervenção das administrações nos bairros, baseada na participação activa dos cidadãos, e através de mecanismos de gestão mais ágeis que favoreçam a coordenação de recursos e esforços a nível local para garantir cidades onde há lugar para todos. Em cada área selecionada é aberto um Gabinete de Gestão, dependente da Administração correspondente e especializado em gestão urbana e social, dando resposta aos problemas dos residentes.

As estratégias e ações realizadas durante os trabalhos de reabilitação são desenhadas em conjunto e prévias a qualquer ação, e implicam, entre outras coisas, uma mudança de atitude em relação à habitação e ao seu ambiente, mas também converter os residentes em verdadeiros cidadãos da cidade onde vivem com os seus direitos mas também com os seus deveres, ultrapassando o isolamento físico e social sofrido por esta população, para que as políticas e intervenções desenvolvidas sejam sustentáveis ​​ao longo do tempo.

Estes aspectos, geralmente de natureza bastante complexa, estão intimamente ligados à perspectiva abrangente que as ações devem ter. Esta mesma complexidade exige um desenvolvimento temporário das ações, e o necessário envolvimento de todas as administrações e organizações como: universidades, fundações, ONGs... enfim, toda a cidade, para recuperar a cidade para todos os cidadãos.

Para a realização de qualquer ação no bairro, as ações de recuperação da casa são combinadas com o trabalho sobre as necessidades da família que aí vai viver (os seus recursos, o ambiente que a acolhe...), juntamente com políticas educativas, de formação, de emprego e de saúde. Tudo isto pretende responder às exigências da população residente, como veículo capaz de garantir a conservação e identidade do bairro.

Abordagem de regeneração urbana inclusiva

Na América Latina, uma das abordagens mais recentes e sistematizadas para intervenção em assentamentos urbanos informais é a Regeneração Urbana Inclusiva, proposta pelo consultor venezuelano Cristofer Correia. Esta abordagem baseia-se na premissa de que a pobreza urbana não pode ser abordada apenas através da provisão de habitação, mas requer uma ação multidimensional que combine infraestruturas, serviços, participação e reconhecimento dos cidadãos.[5]​.

Inspirado em experiências regionais como as recomendações de Medellín e da ONU-Habitat, o modelo RUI propõe quatro linhas de ação fundamentais:

Além disso, a RUI incorpora um eixo transversal de participação cidadã, entendida como uma componente essencial para alcançar processos sustentáveis ​​e democráticos de transformação de habitats.

A proposta foi sistematizada no livro Regeneração Urbana Inclusiva, publicado pela Universidade Católica Andrés Bello (UCAB).[6]​ A abordagem RUI tem sido divulgada e analisada por organizações especializadas como a Fundação Arquitetura e Cidade, que a destaca como uma metodologia focada na redução da pobreza do território através de intervenções progressivas nos bairros. Segundo esta entidade, a RUI caracteriza-se por articular política social, planeamento urbano e capacitação dos cidadãos, propondo que “o bairro seja também um nó de inovação democrática e resiliência.”[7]​.

No campo académico venezuelano, a abordagem da Regeneração Urbana Inclusiva tem sido descrita como uma alternativa crítica às políticas habitacionais centralizadas. Em entrevista ao meio universitário El Ucabista, destaca-se que a proposta se baseia no reconhecimento de que “a habitação não pode ser uma ilha” e que a transformação sustentável dos bairros requer políticas integradas que combinem serviços públicos, planeamento participativo e reconhecimento legal da terra.[8]​.