La primera ley urbanística moderna fue promulgada durante la Segunda Guerra Mundial el 17 de agosto de 1942 y suscrita por Dino Grandi, presidente de la Cámara del Fascio") (Camera dei Fasci e delle Corporazioni).[5].
Esta ley contemplaba, en escalón jerárquico superior, los planes directores territoriales de coordinación") que limitaban la libertad de planificación de los municipios, que tenían la obligación de redactar un plan regulador general a desarrollar mediante planes reguladores particularizados") de aplicación en los sectores de homogeneidad constructiva. En esta ley Benito Mussolini atribuye a los propietarios del derecho a urbanizar"), agrupados a través de un consorcio que los represente. Es el antecedente de las Juntas de Compensación").
La ley francesa de 15 de junio de 1943, la Ley sobre Planes de Ordenación de Ciudades, de Bélgica") de 23 de octubre de 1946, la Ley de Planeamiento Urbano y Rural de Inglaterra") de 6 de junio de 1947 (Town and Country Planning Act, de 1947 ) y la Ley sobre el Planeamiento del Territorio Nacional de Polonia") de 3 de enero de 1945.[6].
Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956
La primera Ley del Suelo fue promovida por el arquitecto Pedro Bidagor, alrededor de quien se movió durante tres décadas la política urbanística española y a pesar de que nunca llegó a sintonizar con la Dirección General de Administración Local, tutora y orientadora de los Ayuntamientos, ni tampoco el Ministro de la Gobernación respaldó su política:[7].
Se trata de una ley avanzada que nace sin los necesarios apoyos políticos y sin adecuado tejido profesional para desarrollarla en la práctica. Bidagor, jefe de una sección en la Dirección General de Arquitectura en el Ministerio de Gobernación, aún contando con el apoyo del Jefe del Estado, fue incapaz de convencer a los municipalistas de la Dirección General de Administración Local.[8].
La Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1956 eleva el planeamiento a elemento fundamental del nuevo sistema. Se limita profundamente el ius aedificandi, intentando regular el uso del suelo conforme a la función social de la propiedad. Configura las facultades dominicales sobre los terrenos según su clasificación urbanística"), constituyendo un estatuto jurídico") del suelo, de forma tal que esas limitaciones y deberes que implica definen el contenido normal de la propiedad según su naturaleza y, por tanto, no dan lugar a indemnización.
El urbanismo pasa, pues, a convertirse en una competencia integral de la Administración, sin cuya previsión planificadora y autorización ninguna urbanización o construcción es ya posible. Pero al mismo tiempo, reserva todas las plusvalías generadas por la renta urbana a los propietarios sin participación social alguna, consagrando el nivel máximo de capitalismo urbanístico.
Se estableció una primera regulación del Régimen Urbanístico del suelo, con una división en clases:.
Cada una de estas clases llevaría establecidas unas determinaciones. De este modo:.
Aparecen una serie de figuras de planeamiento:.
Para gestionar el desarrollo del planeamiento se utilizan cuatro sistemas de actuación. Dos solo pueden ser llevados a cabo por la administración, siendo estos la expropiación (la administración expropia y urbaniza) y cooperación(solo aplicable en zonas con un rápido crecimiento, la administración urbaniza a costa de los propietarios iniciales, que no obstante mantienen sus derechos. Uno que puede ser llevado a cabo bien por administración, bien por particulares, llamado Compensación, que por medio de la creación de una nueva personalidad jurídica llamada junta de compensación, urbaniza y reparte de forma solidaria cargas y beneficios. Y por último uno que puede ser llevado a cabo por particulares, el de Cesión de Viales, en el que cada propietario cede al ayuntamiento el terreno necesario para construir viales, parques y jardines, quedándole sus solares reducidos sobre la parcela inicial pero preparados para construir.
La ley introduce un régimen de valoración del suelo por razones urbanísticas (en expropiaciones), en correspondencia con la diferenciación en la clasificación de los diversos suelos. Así, al suelo urbano se le asignó el valor comercial o valor venal, tasándose según las cotizaciones del mercado; al suelo de reserva urbano, valor urbanístico y valor expectante, que trataban de captar las expectativas de urbanización y edificación, asignándose, por último, al suelo rústico") un valor inicial, que sólo tenía en cuenta sus rendimientos agrícolas, sin incluir aprovechamiento urbanístico alguno.
Este sistema, que permite la apropiación desigual de las plusvalías urbanísticas generadas por la colectividad en favor de unos y no otros propietarios, se corregía únicamente en operaciones urbanísticas concretas, a través del principio de justa distribución de beneficios y cargas") del planeamiento, mediante la técnica de la reparcelación que permite la unificación de todas las parcelas de un polígono y proceder después a su nueva división compensando a todos los propietarios por igual.
La confusa redacción de la Ley del Suelo de 1956, originada por la variedad de influencias y técnicas que incorporaba, provocó durante años su rechazo. Pero a medida que se fueron sustituyendo las viejas Ordenanzas Municipales por los nuevos Planes Generales de Ordenación, para cuya elaboración la ley otorgaba a la Administración la más amplia de las discrecionalidades, se abusó ampliamente de ella. Sin sujeción a estándares urbanísticos de obligado cumplimiento que sujetaran la ignorancia y desidia de arquitectos, funcionarios y políticos y la presión de los especuladores "Especulación (economía)"), se inició la destrucción irreparable de los cascos y ensanches de muchas ciudades españolas, así como de enormes zonas costeras.
En cuanto a los efectos de esta nueva ley, la opinión de Fernando de Terán es pesimista, teniendo a su favor la creación de una conciencia sobre el planeamiento urbanístico. Para Emilio Larrodera el desarrollo edificatorio supera a la norma, pero ello no supone un fallo de la ley, sino el de su aplicación.
Enmarcados en el desarrollo del Plan Nacional, se aprobó la Ley 52/1962, de 21 de julio, sobre valoración de terrenos sujetos a expropiación en ejecución de los planes de vivienda y urbanismo, y más adelante el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares (D 635/1964) y el Reglamento de reparcelaciones de suelo afectado por planes de Ordenación Urbana, (RD 1006/1966).
La Ley de 2 de mayo de 1975
La Ley de 1956 fue objeto de una primera reforma por ley 19/1975 que dio lugar al Texto Refundido de ambas leyes (RD 1346/1976), dicha norma fue objeto de desarrollo por el Reglamento de Planeamiento (RD 2159/1978), el Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/1978) y el Reglamento de disciplina urbanística (RD 2187/1978). Siguió vigente el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares (D 635/1964).
La reforma afectó al régimen del suelo, redefiniendo las clases de suelo y haciendo evolucionar las determinaciones hacia el concepto de calificación del suelo.
Las clases de suelo respecto al nuevo régimen se corresponden parcialmente con las anteriores. El suelo urbano se sigue llamando igual, aunque retocando su definición. El anterior suelo de reserva urbana se desdobla en suelo urbanizable programado (aquel que ha de ser urbanizado inmediatamente) y suelo urbanizable no programado (que se reserva para su desarrollo futuro mediante Programas de Actuación Urbanística). La modificación más sustancial reside en el régimen del suelo no urbanizable. La definición de las nuevas clases queda como sigue:.
Dentro de las categorías de suelo urbano y urbanizable, aumentó los deberes de los propietarios de urbanizar y edificar y amplió las cesiones de suelo para fines públicos. En suelo urbanizable, impuso la cesión del 10% del aprovechamiento medio. Se puede decir por ello que se incrementó la participación de la comunidad en las plusvalías urbanas y se intensificó la aplicación del principio de reparto de beneficios y cargas más allá de las operaciones de reparcelación.
Del mismo modo que en la anterior ley cada clase de suelo tenía unas determinaciones, en la nueva cada clase tiene una calificación.
La ley modifica sustancialmente los instrumentos de planeamiento, teniendo como novedad la necesidad de un estudio económico y financiero entre los trabajos a realizar para llevarlos a cabo. Quedan definidos:.
En cuanto a los sistemas de actuación para el desarrollo de los planes, mantiene los de compensación, cooperación y expropiación, eliminando el método de cesión de viales.
El aprovechamiento medio era un valor abstracto expresivo del valor medio del aprovechamiento lucrativo") correspondiente a todo el sector en que se sitúa la parcela. Se determinaba en el Plan General solo para el suelo urbanizable programado, con lo que el suelo urbano quedaba fuera de la distribución de cargas y beneficios. No obstante, el art. 78.3 del Reglamento de Gestión habilitaba la reparcelación voluntaria en unidades especialmente discontinuas en el suelo urbano, permitiendo así utilizar para equipamientos terrenos liberados de su aprovechamiento lucrativo por transferencia a otras parcelas en las que el Plan permitía la acumulación.
La Reforma de 1975 supuso también una mayor nivelación en la valoración de unos y otros suelos que, a partir de entonces, con la desaparición del y del , se reducen a dos: el valor urbanístico y el 'valor inicial.