La primera ley urbanística moderna fue promulgada durante la Segunda Guerra Mundial el 17 de agosto de 1942 y suscrita por Dino Grandi, presidente de la Cámara del Fascio") (Camera dei Fasci e delle Corporazioni).[5].
Esta ley contemplaba, en escalón jerárquico superior, los planes directores territoriales de coordinación") que limitaban la libertad de planificación de los municipios, que tenían la obligación de redactar un plan regulador general a desarrollar mediante planes reguladores particularizados") de aplicación en los sectores de homogeneidad constructiva. En esta ley Benito Mussolini atribuye a los propietarios del derecho a urbanizar"), agrupados a través de un consorcio que los represente. Es el antecedente de las Juntas de Compensación").
La ley francesa de 15 de junio de 1943, la Ley sobre Planes de Ordenación de Ciudades, de Bélgica") de 23 de octubre de 1946, la Ley de Planeamiento Urbano y Rural de Inglaterra") de 6 de junio de 1947 (Town and Country Planning Act, de 1947 ) y la Ley sobre el Planeamiento del Territorio Nacional de Polonia") de 3 de enero de 1945.[6].
Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956
La primera Ley del Suelo fue promovida por el arquitecto Pedro Bidagor, alrededor de quien se movió durante tres décadas la política urbanística española y a pesar de que nunca llegó a sintonizar con la Dirección General de Administración Local, tutora y orientadora de los Ayuntamientos, ni tampoco el Ministro de la Gobernación respaldó su política:[7].
Se trata de una ley avanzada que nace sin los necesarios apoyos políticos y sin adecuado tejido profesional para desarrollarla en la práctica. Bidagor, jefe de una sección en la Dirección General de Arquitectura en el Ministerio de Gobernación, aún contando con el apoyo del Jefe del Estado, fue incapaz de convencer a los municipalistas de la Dirección General de Administración Local.[8].
La Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1956 eleva el planeamiento a elemento fundamental del nuevo sistema. Se limita profundamente el ius aedificandi, intentando regular el uso del suelo conforme a la función social de la propiedad. Configura las facultades dominicales sobre los terrenos según su clasificación urbanística"), constituyendo un estatuto jurídico") del suelo, de forma tal que esas limitaciones y deberes que implica definen el contenido normal de la propiedad según su naturaleza y, por tanto, no dan lugar a indemnización.
El urbanismo pasa, pues, a convertirse en una competencia integral de la Administración, sin cuya previsión planificadora y autorización ninguna urbanización o construcción es ya posible. Pero al mismo tiempo, reserva todas las plusvalías generadas por la renta urbana a los propietarios sin participación social alguna, consagrando el nivel máximo de capitalismo urbanístico.
Se estableció una primera regulación del Régimen Urbanístico del suelo, con una división en clases:.
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- Suelo urbano: aquel que está situado en zonas consolidadas por la edificación, o bien cuenta con una serie de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua y alcantarillado y suministro de electricidad).
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- Suelo de reserva urbana: susceptible de urbanización mediante los correspondientes planes parciales.
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- Suelo rústico: el resto del territorio municipal, asignándosele un aprovechamiento directo de 1m³ de edificabilidad") por cada 5m² de superficie (0,2m³/m²).
Cada una de estas clases llevaría establecidas unas determinaciones. De este modo:.
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- El Suelo urbano o el Suelo de reserva urbana queda determinado cómo: viales y plazas, parques y jardines, equipamientos, o edificación privada.
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- El Suelo rústico: queda categorizado cómo común o protegido. Además existen ciertas normas que ligan la construcción al sistema agropecuario o que limitan la segregación de parcelas.
Aparecen una serie de figuras de planeamiento:.
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- Plan nacional. Establece las directrices principales de ordenación urbanística del territorio nacional.
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- Plan provincial. Establece las directrices de ordenación urbanística dentro de una provincia.
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- Plan General de ordenación municipal o comarcal. Podía englobar varios municipios homogéneos. Establece las directrices de ordenación urbanística dentro de su zona de actuación. Es el único plan que clasifica el suelo, determinando los límites físicos entre las distintas clases establecidas en el Régimen del Suelo. Aparece por tanto el concepto de clasificación urbanística"). Es el único plan que llegó a realizarse.
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- Plan especial. Ordena conjuntos histórico-artísticos, sectores especiales, etc.
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- Plan parcial. Define de forma detallada la calificación y uso del suelo de un sector.
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- Proyecto de urbanización. Detalla y desarrolla las obras de infraestructura y servicios de un plan parcial.
Para gestionar el desarrollo del planeamiento se utilizan cuatro sistemas de actuación. Dos solo pueden ser llevados a cabo por la administración, siendo estos la expropiación (la administración expropia y urbaniza) y cooperación(solo aplicable en zonas con un rápido crecimiento, la administración urbaniza a costa de los propietarios iniciales, que no obstante mantienen sus derechos. Uno que puede ser llevado a cabo bien por administración, bien por particulares, llamado Compensación, que por medio de la creación de una nueva personalidad jurídica llamada junta de compensación, urbaniza y reparte de forma solidaria cargas y beneficios. Y por último uno que puede ser llevado a cabo por particulares, el de Cesión de Viales, en el que cada propietario cede al ayuntamiento el terreno necesario para construir viales, parques y jardines, quedándole sus solares reducidos sobre la parcela inicial pero preparados para construir.
La ley introduce un régimen de valoración del suelo por razones urbanísticas (en expropiaciones), en correspondencia con la diferenciación en la clasificación de los diversos suelos. Así, al suelo urbano se le asignó el valor comercial o valor venal, tasándose según las cotizaciones del mercado; al suelo de reserva urbano, valor urbanístico y valor expectante, que trataban de captar las expectativas de urbanización y edificación, asignándose, por último, al suelo rústico") un valor inicial, que sólo tenía en cuenta sus rendimientos agrícolas, sin incluir aprovechamiento urbanístico alguno.
Este sistema, que permite la apropiación desigual de las plusvalías urbanísticas generadas por la colectividad en favor de unos y no otros propietarios, se corregía únicamente en operaciones urbanísticas concretas, a través del principio de justa distribución de beneficios y cargas") del planeamiento, mediante la técnica de la reparcelación que permite la unificación de todas las parcelas de un polígono y proceder después a su nueva división compensando a todos los propietarios por igual.
La confusa redacción de la Ley del Suelo de 1956, originada por la variedad de influencias y técnicas que incorporaba, provocó durante años su rechazo. Pero a medida que se fueron sustituyendo las viejas Ordenanzas Municipales por los nuevos Planes Generales de Ordenación, para cuya elaboración la ley otorgaba a la Administración la más amplia de las discrecionalidades, se abusó ampliamente de ella. Sin sujeción a estándares urbanísticos de obligado cumplimiento que sujetaran la ignorancia y desidia de arquitectos, funcionarios y políticos y la presión de los especuladores "Especulación (economía)"), se inició la destrucción irreparable de los cascos y ensanches de muchas ciudades españolas, así como de enormes zonas costeras.
En cuanto a los efectos de esta nueva ley, la opinión de Fernando de Terán es pesimista, teniendo a su favor la creación de una conciencia sobre el planeamiento urbanístico. Para Emilio Larrodera el desarrollo edificatorio supera a la norma, pero ello no supone un fallo de la ley, sino el de su aplicación.
Enmarcados en el desarrollo del Plan Nacional, se aprobó la Ley 52/1962, de 21 de julio, sobre valoración de terrenos sujetos a expropiación en ejecución de los planes de vivienda y urbanismo, y más adelante el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares (D 635/1964) y el Reglamento de reparcelaciones de suelo afectado por planes de Ordenación Urbana, (RD 1006/1966).
La Ley de 2 de mayo de 1975
La Ley de 1956 fue objeto de una primera reforma por ley 19/1975 que dio lugar al Texto Refundido de ambas leyes (RD 1346/1976), dicha norma fue objeto de desarrollo por el Reglamento de Planeamiento (RD 2159/1978), el Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/1978) y el Reglamento de disciplina urbanística (RD 2187/1978). Siguió vigente el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares (D 635/1964).
La reforma afectó al régimen del suelo, redefiniendo las clases de suelo y haciendo evolucionar las determinaciones hacia el concepto de calificación del suelo.
Las clases de suelo respecto al nuevo régimen se corresponden parcialmente con las anteriores. El suelo urbano se sigue llamando igual, aunque retocando su definición. El anterior suelo de reserva urbana se desdobla en suelo urbanizable programado (aquel que ha de ser urbanizado inmediatamente) y suelo urbanizable no programado (que se reserva para su desarrollo futuro mediante Programas de Actuación Urbanística). La modificación más sustancial reside en el régimen del suelo no urbanizable. La definición de las nuevas clases queda como sigue:.
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- Suelo urbano: Es aquel que tenga acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de agua y suministro de energía eléctrica, o bien aquel que está comprendido en áreas consolidadas por construcción en al menos la mitad de su superficie. Aquel suelo que tenga plan parcial aunque no esté urbanizado, también será suelo urbano.
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- Suelo urbanizable programado: Se realiza según previsiones temporales del plan que suelen ser de uno o dos cuatrienios.
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- Suelo urbanizable no programado: Previsto para necesidades futuras. Se puede equiparar al suelo de reserva urbana de la ley del 56. se transforma en suelo urbanizable programado con un Programa de Actuación Urbanística y se desarrolla según las necesidades urbanísticas con un Plan Parcial.
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- Suelo no urbanizable: Elimina el derecho al aprovechamiento "Aprovechamiento (urbanismo)") mínimo que la anterior ley reconocía.
Dentro de las categorías de suelo urbano y urbanizable, aumentó los deberes de los propietarios de urbanizar y edificar y amplió las cesiones de suelo para fines públicos. En suelo urbanizable, impuso la cesión del 10% del aprovechamiento medio. Se puede decir por ello que se incrementó la participación de la comunidad en las plusvalías urbanas y se intensificó la aplicación del principio de reparto de beneficios y cargas más allá de las operaciones de reparcelación.
Del mismo modo que en la anterior ley cada clase de suelo tenía unas determinaciones, en la nueva cada clase tiene una calificación.