Gestión integrada de recursos hídricos
Marco legal internacional
Europa La directiva marco 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. Mediante esta Directiva, la Unión Europea organiza la gestión de las aguas superficiales, continentales, de transición, aguas costeras y subterráneas, con el fin de prevenir y reducir su contaminación, fomentar su uso sostenible, proteger el medio acuático, mejorar la situación de los ecosistemas acuáticos y paliar los efectos de las inundaciones y de las sequías.
Convenios Internacionales En 1998 España y Portugal formaron el “Convenio de cooperación para la protección y el aprovechamiento sostenible de las aguas de las cuencas hidrográficas hispano-portuguesas”, más conocido como el Convenio de Albufeira. Es aplicable a las cuencas de los ríos Miño, Limia, Duero, Tajo y Guadiana que representan el 41% de la superficie total de España y el 62% de la de Portugal. Como novedad de este convenio, España adquiría el compromiso de proporcionar a Portugal unas aportaciones mínimas anuales en función de la situación hidrológica.[30].
Marco legal nacional
La Ley de Aguas del año 1985 Archivado el 16 de mayo de 2008 en Wayback Machine. fue publicada en Boletín Oficial del Estado el 2 de agosto de 1985 y entró en vigor el 1 de enero de 1986, hoy día la regulación vigente viene dada por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas. Este texto mantiene sustancialmente contenidos de la legislación anterior. Entre sus principios básicos destacan:.
El carácter público de las aguas Una de las más novedosas aportaciones de la Ley es establecer que todas las aguas continentales, superficiales y subterráneas, son parte integrante del dominio público hidráulico. De esta manera, los particulares sólo adquieren el derecho de aprovechamiento, no la propiedad del agua, salvo los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior que consideraba las aguas subterráneas como propiedad del dueño del predio donde se encontraban. Su asignación y uso requiere pues previa concesión administrativa y su asignación corresponde a la Administración, sin que intervenga el mercado. El extraordinario poder conferido a la Administración no se ha correspondido con una adecuada dotación de medios personales y materiales, lo que explica la falta de control de miles de pozos clandestinos y la sobreexplotación de acuíferos.[11].
La planificación hidrológica La Ley establece la Planificación Hidrológica como instrumento de ordenación de la gestión del agua en la cuenca. Los planes hidrológicos no son simples programas de obras sino instrumentos de naturaleza normativa que acomodan las previsiones genéricas de la ley a las condiciones singulares de cada cuenca. A pesar de ser los Planes Hidrológicos piezas clave para la aplicación de la Ley, su elaboración ha sido lenta y su aprobación ha sufrido importantes demoras.
Los organismos de cuenca Los Organismos de cuenca son las entidades encargadas de la elaboración de los planes hidrológicos de las cuencas intercomunitarias e intracomunitarias como autoridad especializada, descentralizada y participada para la planificación y gestión del agua.
La Ley 29/1985 se ha visto modificada por la Ley 46/1999 profundizado en aspectos ambientales como la autorización de vertidos, el canon de control de vertidos, reutilización de aguas residuales y desalación de aguas marinas. Particular interés tiene la introducción de los contratos de cesión de derechos de uso del agua, primer paso para la creación de un incipiente mercado del agua a nivel nacional.
El Reglamento del Dominio Público Hidráulico"), fue aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.[31].
Marco institucional
Un marco institucional está constituido por entes de carácter público o privado que interaccionan con el fin de proveer bienes y servicios ligados al agua que atiendan los requerimientos básicos de la población, permitan el mantenimiento de los ecosistemas y hagan posible el desarrollo de las actividades económicas. Este marco institucional complejo en el que conviven elementos con competencias concurrentes e incluso compartidas haciendo necesario una coordinación – no siempre fácil – entre distintas instituciones.
El Ministerio para la Transición Ecológica es la autoridad nacional para la gestión de recursos hídricos. El Ministerio ejerce esta función a través de la Dirección General del Agua, que es responsable de:.
El Consejo Nacional del Agua, previsto ya en la Ley de 1985, es el órgano consultivo superior con funciones de planificación hidrológica en España. Éstas consisten fundamentalmente en informar preceptivamente sobre el proyecto de Plan Hidrológico Nacional y los Planes Hidrológicos de Cuenca entre otros.
Los organismos de cuenca son la máxima autoridad en la gestión de recursos hídricos al nivel de cuenca y se encargan de la administración del dominio público hidráulico, incluyendo la asignación de recursos, lo que puede hacerse bien bajo la figura de la concesión administrativa; la de subasta de cuotas o mecanismos de mercado o cualquier otra fórmula, así como la asignación de permisos (cuotas) de vertido.
La administración pública, a través de entes comprendidos entre el propio Estado o Administración Autonómica y las Entidades Locales, se encarga del fomento de las actividades económicas ligadas al agua y a la promoción pública de las mismas. Los ayuntamientos juegan un papel muy importante en la prestación de servicios finales a los usuarios, como son los correspondientes al abastecimiento de agua potable, saneamiento y depuración. Existe una tendencia creciente a la participación del sector privado de estos servicios mediante concesiones administrativas, conservando el municipio la función reguladora.
También el sector privado realiza una función relevante en la gestión del recurso hídrico en lo que se refiere al usuario final. Las Comunidades de Usuarios (denominadas de Regantes cuando el uso prioritario del agua es el riego) y los concesionarios con derechos a utilización privativa del recurso son las dos principales instituciones que configuran la participación del sector privado en este campo.
La gestión de calidad del agua se realiza por distintas administraciones, autonómica, local o central, según se trate de un tramo intracomunitario o intercomunitario. Este entramado competencial presenta un desafío en cuanto a la coordinación de las distintas actividades.
Plan hidrológico nacional
El Plan Hidrológico Nacional es un instrumento de ordenación y reequilibrio hídrico orientado al uso sostenible del agua y la recuperación medioambiental del dominio público y entorno afectado. No pretende el fomento del uso del agua y ni el aumento de la oferta y demanda hídricas, sino que se debe orientar a corregir los problemas de dotación existentes tanto para el abastecimiento a la población como para diversas actividades económicas, singularmente el regadío, y a eliminar el problema de degradación del dominio público hidráulico y sobreexplotación de acuíferos.[11] El Plan Hidrológico Nacional, aprobado en 2001 bajo el gobierno de José María Aznar (Partido Popular), preveía el trasvase de 1050 hm³ de agua procedente del río Ebro al litoral mediterráneo. Este Plan encontró una gran oposición popular, especialmente de las regiones catalana y aragonesa.[32].
El gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) aprobó el Programa A.G.U.A. (Actuaciones para la Gestión y Utilización del Agua), que propone abastecer al levante español mediante la construcción de desaladoras y elimina el trasvase del Ebro. Esta medida también ha contado con el rechazo popular, esta vez de las provincias del Levante.[33] Otros aspectos importantes del Programa A.G.U.A. es el énfasis en la participación popular y de las comunidades autónomas en la gestión del agua realizada por las cuencas hidrográficas. El Programa A.G.U.A. ha empezado a aplicarse en al litoral mediterráneo (Cuencas Hidrográficas del Sur, Segura, Júcar, Ebro y Cuencas Internas de Cataluña) y tiene previsto extenderse el resto de España en los próximos años.
Organismos de cuenca
A partir de 1926 la gestión del agua en España se descentraliza adaptándose territorialmente al nivel de cuenca. Este modelo de administración que se ha venido utilizando en otros países, especialmente en Latinoamérica, representa una buena práctica de gestión.
Las competencias sobre el dominio público hidráulico las ejerce directamente el Estado a través de las Confederaciones Hidrográficas si la cuenca correspondiente se extiende a lo largo de varias comunidades autónomas (cuencas intercomunitarias). En la actualidad existen nueve Confederaciones Hidrográficas: Norte, Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Sur, Segura, Júcar y Ebro. Las confederaciones hidrográficas ocupan aproximadamente un 85% del territorio español.
En el caso de cuencas intracomunitarias la totalidad de las competencias han sido transferidas a la comunidad autónoma correspondiente que las ejerce a través de organizaciones específicas. El Real Decreto 125 de 2007 añadió nuevas demarcaciones a las ya existentes, siendo en total siete: Galicia-Costa, País Vasco, Cataluña, Atlánticas de Andalucía, Mediterráneas de Andalucía, Islas Baleares e Islas Canarias.
[34].
Las confederaciones hidrográficas son entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, distinta de la del Estado, con plena autonomía funcional, adscritas, a efectos administrativos, al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino o a las consejerías correspondientes en las comunidades autónomas. De acuerdo con la Ley de 1985, las funciones de las confederaciones hidrográficas son: la elaboración, seguimiento y revisión del Plan Hidrológico de cuenca, la administración y control del dominio público hidráulico, otorgando autorizaciones y concesiones y vigilando el cumplimiento de las mismas; el proyecto, construcción y explotación de las obras realizadas con fondos propios y las que le sean encomendadas por el Estado u otros entes territoriales; y cualquier otra función que emane del acuerdo de la confederación con otros entes públicos o privados.
Cada Confederación ejecuta sus funciones mediante un conjunto de órganos: de gobierno, de planificación y de gestión. Los órganos de gobierno son el presidente y la Junta de Gobierno. Al Presidente le corresponden las máximas funciones ejecutivas y de representación del organismo. Es nombrado y cesado por el Consejo de Ministros a propuesta del ministro de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, y no existe plazo para el ejercicio de su mandato. La Junta de Gobierno es el órgano colectivo de gobierno y está formado por representantes de los usuarios, por representantes de los distintos Ministerios y por representantes locales. Su composición es variable dependiendo de las características específicas de cada Confederación pero, en cualquier caso, los usuarios – que son elegidos en la Asamblea de Usuarios – son, como mínimo un tercio del total.
El órgano de Planificación lo constituye el Consejo de Agua de la Cuenca. Su composición es similar a la de la Junta de Gobierno, siempre con una presencia de usuarios no inferior al tercio, aunque con un número de personas mayor incorporando organizaciones conservacionistas así como técnicos independientes de reconocido prestigio.
Ejemplo de la gestión de recursos hídricos a nivel de cuenca – La Confederación Hidrográfica del Guadalquivir
La autoridad mayor a nivel de cuenca es la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, creada por el gobierno central en 1927 y es la segunda en su género siguiendo a la del Ebro creada en 1926. La confederación está adscrita al Ministerio de Medio Ambiente ya que el Guadalquivir pasa por dos comunidades autónomas. Dentro del marco de su competencia, las decisiones tomadas con la confederación son finales y solo pueden ser discutidas en juicio y por exceso de competencia. La confederación también tiene potestad sancionadora. El presidente de la confederación, actualmente D. Francisco Tapia Granados, tiene funciones ejecutivas y de representación de la confederación y es nombrado y cesado por el consejo de ministros a propuesta del Ministerio de Medio Ambiente. No existe plazo para el ejercicio de su mandato.
El desarrollo legal e institucional producido en las dos últimas décadas se ha visto acompañado por una fricción de las competencias de las distintas instituciones encargadas de la gestión del agua en la cuenca del Guadalquivir. Según un estudio realizado por William Blomquist, la confederación parece seguir centrada en tareas relacionadas con fomento e iniciativas como concesión de licencias y gestión de la demanda. Estas tareas se han llevado a cabo con poco rigor y pocos resultados positivos. El déficit de agua sigue siendo un problema que incrementa la vulnerabilidad de la zona a sequías. Igualmente las inundaciones siguen siendo un problema a pesar de la cantidad de obras hidráulicas producidas debido a que el desarrollo urbanístico y la frontera agrícola se han extendido a zonas proclives a inundaciones. Las tarifas de agua para riego se basan en la superficie cultivada en vez de la cantidad de agua utilizada, lo que no proporciona incentivo económico alguno para ahorrar. El presidente de la confederación sigue teniendo un gran peso en la toma de decisiones mientras que la incorporación de grupos de interés en la toma de decisiones se está realizando lentamente, lo que provoca que se siga viendo a la confederación como un grupo centrado en riego, en vez del foro para la toma de decisiones de todos los usuarios del agua. Finalmente, la confederación sigue dependiendo económicamente del gobierno central, al pesar de que tiene la potestad de administrar la totalidad de las tarifas de agua recaudadas en la cuenca. En 2001, la confederación hizo público un presupuesto anual de 115 800 000 euros, 35% proveniente del gobierno central, 30% de los usuarios del agua, y 35% de otras fuentes de ingresos.[35].