Elementos objetivos de la responsabilidad
Los elementos objetivos de la responsabilidad de la Administración son el funcionamiento (normal o anormal) de las AAPP, la producción de un daño y la relación de causalidad.
El funcionamiento de los servicios públicos es cualquier forma de actividad que realiza una AP en el ejercicio de su competencia "Competencia (economía)"); este funcionamiento puede ser normal o anormal.
Las actuaciones administrativas susceptibles de provocar daños son las siguientes:.
Los criterios de imputación de la actividad dañosa se remiten a las características de la función administrativa que produce el daño.
La Ley 30/92 dice que el funcionamiento de las AAPP puede ser:.
El daño debe ser, en primer lugar, antijurídico (artículo 141.1. de la Ley 30/92):[3] se desplaza el concepto de culpa o negligencia, de forma que lo relevante para que haya responsabilidad es que el daño sea antijurídico (cuando el perjudicado no tiene obligación de soportarlo o cuando el riesgo causado por la utilización de un servicio ha superado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social). La Administración no responde en casos de fuerza mayor.
En segundo lugar, el daño debe ser efectivo: real y actual. Esto incluye bienes patrimoniales y daños personales (lesiones corporales y morales).
En tercer lugar, el daño tiene que ser evaluable económicamente: ha de ser susceptible de ser reconocido en indemnización pecuniaria o dineraria. La indemnización tiene que dejar inmune al particular, y deberá reflejar el daño emergente y el lucro cesante. Para calcularla se tendrán que tener en cuenta los criterios de expropiación forzosa, legislación fiscal, valor de mercado y demás normas que resulten aplicables. El daño se ha de valorar desde el día en que se produjo la lesión. La Ley establece dos mecanismos correctores para actualizar el valor de la indemnización (artículo 141.2 de la Ley 30/92):[3] actualización conforme al IPC y reconocimiento de los intereses desde el momento en que se efectuó la reclamación.
En cuarto y último lugar, el daño ha de ser individualizable: ha de identificarse la persona que ha sufrido el perjuicio. Esa individualización puede referirse tanto a personas concretas como a grupos de personas susceptibles de identificación (quedarán fuera los grupos indeterminados o indefinidos y los grupos cuyo elevado número hace imposible la reparación individualizada del daño).
Hay que tener en cuenta también lo que señala el artículo 141.1 de la Ley 30/92:[3] “no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos". Es decir, si un daño de carácter, por ejemplo, sanitario, no ha sido posible preverlo por el estado de la ciencia en ese momento (como es el caso de los enfermos de VIH-SIDA por transfusiones de sangre antes del descubrimiento del virus), no habrá responsabilidad administrativa pero sí se acudirá a la legislación sobre seguridad social.
Existen tres teorías sobre este asunto: en primer lugar, la teoría de la causalidad exclusiva: ésta sostiene que la Administración sólo responde cuando entre la acción o la omisión administrativa y el perjuicio causado existe una relación directa y exclusiva, de modo que si junto con la actividad de la administración ha habido otra causa ajena, la administración queda exonerada porque la causa ajena rompe el nexo causal.
En segundo lugar, la teoría de la equivalencia de las condiciones. Esta teoría postula que cuando hay varias causas que han podido producir un resultado dañoso, todas ellas tienen la misma relevancia y eso supone la obligación de indemnizar a cualquiera de los autores del hecho lesivo: surge un tipo de responsabilidad solidaria.
En tercer lugar, la teoría de la causalidad adecuada, que es la que se aplica hoy en día: admite la concurrencia de otras causas productoras del daño que no rompen el nexo causal, de modo que junto con la actuación de la administración puede haber otras causas que desencadenen el hecho lesivo y ello no rompe por sí solo el mencionado nexo. Según esta teoría, se ha de intentar aislar o identificar la causa próxima, idónea, adecuada o eficiente del daño. Esta causa adecuada no tiene por qué ser ni una causa exclusiva ni una causa directa. Para determinar la existencia de una causa adecuada, la jurisprudencia se fija en si era de esperar la concurrencia del daño en el curso normal de los acontecimientos: para que exista una causa adecuada hace falta que el evento lesivo sea la consecuencia natural de un acto o de un hecho imputable") a la Administración. (A este respecto, SSTS de 5 de diciembre de 1995, 28 de octubre de 1998 y 28 de noviembre de 1988). Cualquier acontecimiento lesivo surge normalmente de un conjunto de hechos, de los que hay que apreciar en cada caso concreto cuáles han tenido relevancia para la producción del resultado lesivo. En caso de concurso de causas, se genera un problema de prueba, en función del cual se moderará la responsabilidad de las personas implicadas. La intervención de un tercero o una concurrencia de causas imputables a la Administración y a otra persona ajena e incluso la conducta ilícita del propio perjudicado no excluyen necesariamente la responsabilidad de la Administración. Sin embargo, ésta no responderá en caso de dolo o negligencia grave por parte de la víctima. En caso de intervención de un tercero difícilmente identificable, no se excluye la obligación de la Administración de indemnizar totalmente. (Sobre esto, SSTS de 7 de noviembre de 1994, 24 de septiembre de 2001, 3 de diciembre de 2001 y 3 de mayo de 2004).
Elementos subjetivos de la responsabilidad.
Los elementos subjetivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son el perjudicado y el autor del daño.
La figura del perjudicado se encuentra regulada en el artículo 106 CE[2] y en el artículo 139 de la Ley 30/92.[3] Los perjudicados, según esta legislación, son los particulares, personas físicas y jurídicas, que han sufrido un daño por parte de una AP. La jurisprudencia, sin embargo, amplía el concepto de perjudicado y admite como tal a otra AP.
Respecto al autor del daño, se debe decir que los daños pueden ser personales o impersonales; se dará el primer caso cuando se puedan atribuir a una persona física y el segundo cuando esto no se pueda hacer. Habrá, aquí, una responsabilidad directa de las AAPP: la acción de la responsabilidad se deduce directamente contra la AP y será ésta quien responda económicamente de los daños ocasionados.
Si los daños son ocasionados por autoridades, funcionarios y personal al servicio de la Administración, la AP dispone de una acción de regreso contra los agentes públicos que hayan actuado con culpa o negligencia. Hay una excepción a este principio, que se da cuando la actuación del agente o funcionario sea constitutiva de delito. En este caso, el sujeto perjudicado puede interponer la acción penal correspondiente y la responsabilidad civil, y sólo en casos de insolvencia responderá la AP de manera subsidiaria. Se excluirá de responsabilidad administrativa a la Administración cuando los daños procedan de los colaboradores externos (aquellas personas físicas o jurídicas que realizan una determinada actuación sobre la base de un contrato con la Administración), si el daño se deriva de la ejecución, por parte del contratista, de una orden directa e inmediata de la AP, y si el daño deriva de vicios del proyecto elaborado por ella.
La responsabilidad concurrente de las AAPP se da en el caso en que el daño causado es imputable a dos o más Administraciones Públicas. Este tipo de responsabilidad se da, generalmente, en procedimientos administrativos de carácter bifásico. La Ley 30/92[3] establece fórmulas de cooperación y coordinación de AAPP, como por ejemplo:.
Procedimiento administrativo para la reclamación.
Los administrados no pueden reclamar la responsabilidad de la AP acudiendo a los tribunales, sino que deben solicitar previamente la indemnización correspondiente a la propia AP a través del procedimiento establecido legalmente, “reclamación en vía administrativa”. Solamente en el suceso en que la AP deniegue la indemnización o ésta no se adapte a lo previsto, se acudirá a la vía “contencioso-administrativa”. El administrado tendrá un año de plazo para ejercitar la acción administrativa (artículo 142 Ley 30/92).[3] Se podrá reclamar por el procedimiento ordinario o por el procedimiento abreviado.
Para realizar una reclamación por vía administrativa, el plazo comienza:.
El procedimiento general tiene las siguientes características:.
El procedimiento abreviado supone una simplificación de los trámites. Se utiliza en los supuestos en los que hay una clara relación de causalidad entre la lesión y el daño causado, y también está clara la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización. Comienza como el procedimiento ordinario y es necesaria la audiencia y el dictamen del órgano consultivo. Las excepciones a la agotación de la vía administrativa son las siguientes:.
El orden jurisdiccional competente para conocer de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se deduzcan contra la Administración, una vez agotada la vía administrativa, será siempre el orden contencioso-administrativo, y ello con independencia de que la Administración haya actuado con sometimiento al Derecho Administrativo o al Derecho ligado. Ello comporta la unificación del régimen jurídico de responsabilidad patrimonial de las AAPP bajo las reglas del Derecho Administrativo.