Instituciones internacionales
El PNUMA, éxito mayor de la Conferencia de Estocolmo (1972), es un actor fundamental de la promoción de la sustentabilidad a escala planetaria. Este programa de Naciones Unidas, con sede en Nairobi, fue fundado con la intención de liderar la gobernanza medioambiental mundial, gracias a su rol catalizador entre las agencias medioambientales de las Naciones Unidas. El programa colabora regularmente con estas agencias, con el Banco Mundial y otras instituciones internacionales, con las ONG, el sector privado y la sociedad civil, con el objetivo de promover el desarrollo sustentable.
En palabras de Ivanova,[29] El PNUMA tiene el mandato claro de institución de referencia para la gestión mundial del medioambiente, pero su éxito ha sido solamente parcial. Ha sido efectiva en dos áreas clave: Monitoreo y consejo, e impulso de acuerdos medioambientales. Ha ayudado también a fortalecer la capacidad institucional de los ministerios de medio ambiente de todo el mundo.
Como ejemplo, sólo en el campo del consumo sustentable, el PNUMA lanzó en 2002 la iniciativa del ciclo de vida que ha permitido reunir en una misma mesa a líderes de la industria, universitarios y responsables políticos para animar la aplicación y la divulgación de herramientas para la evaluación del impacto ambiental de los productos a lo largo de su vida útil. El programa trata que todas estas instituciones colaboren en pro de la integración de las cuestiones medioambientales en los procedimientos de provisión y oferta de bienes y servicios. El PNUMA colabora especialmente con las industrias de la moda, de la publicidad, las finanzas y la venta al por menor, que son agentes de gran importancia para la promoción del consumo sostenible.[27].
Sin embargo, el PNUMA no ha conseguido desarrollar procesos de gestión política de forma coherente y coordinada. No ha conseguido tampoco identificar y promover las mejores prácticas y no se ha convertido en la referencia institucional de numerosas convenciones medioambientales internacionales. Esta falta de solidez ha contribuido a perpetuar una gobernanza medioambiental internacional progresivamente compleja y fragmentada.
Según Ivanova, si por un lado el PNUMA ofrece ventajas comparativas en los campos de monitoreo ambiental, evaluación científica e intercambio de información, que deberían potenciarse plenamente, por otro lado no puede aspirar a liderar todos los procesos de gestión ambiental debido a la proliferación de instituciones internacionales y ONG medioambientales que ya intervienen, en un terreno cada vez más complejo y extenso. En lugar de eso, debe ser capaz de servir de espacio de intercambio de información y foro de debate político en el que las diferentes agencias y redes puedan negociar e intercambiar experiencias, y con ello facilitar la implementación de los acuerdos.
Otros autores apuntan otros problemas como la enorme fragmentación interna de la entidad, su presupuesto pequeño e inestable (dependiente de donaciones) que, juntamente con su ubicación en un país del Sur, han hecho del PNUMA una institución poco creíble y con peso político insuficiente, de cara a otros organismos con más recursos que no aceptan verse coordinados por este programa, a pesar de la necesidad de la existencia de un agente coordinador de la gobernanza medioambiental mundial y a pesar de toda la labor que esta institución ha hecho en pos del desarrollo de la protección medioambiental especialmente en los países en vías de desarrollo.
Ivanova propone, para reformar el PNUMA, las siguientes tareas :.
Otras propuestas apuntan hacia la dotación de un nuevo mandato para el PNUMA. Este mandato "debe producir mayor coherencia entre las agencias sociales y medioambientales, haciendo del concepto "medioambiente para el desarrollo" una realidad. Debe actuar como una plataforma tanto para el establecimiento de estándares y para otros tipos de interacción con organismos nacionales, internacionales y de Naciones Unidas. Los principios de cooperación y de , deben quedar reflejados en la aplicación de este mandato revisado".[30].
Un cierto número de principios deben ser adoptados para reforzar el PNUMA, a saber:.
"Durante el proceso de refuerzo del PNUMA se deben considerar las necesidades específicas de los países en vías de desarrollo y respetar el principio fundamental de "responsabilidades comunes pero diferenciadas". Los países desarrolladas deben promover la transferencia de tecnologías, recursos financieros nuevos y adicionales, y capacitación para una participación significativa de los países en vías de desarrollo en la gobernanza medioambiental internacional." El mismo trabajo apunta la necesidad de involucrar a la sociedad civil como "un importante actor y agente de transformación".[32].
Creado en 1991, el Fondo Mundial para el Medio Ambiente es una organización financiera independiente lanzada por iniciativa de los gobiernos donantes, como Alemania y Francia. Se trata de la primera organización financiera plenamente dedicada al medioambiente a escala mundial. Cuenta con 179 Estados miembros. Sus donaciones se dirigen a proyectos que cubren los temas de biodiversidad, cambio climático, aguas internacionales, destrucción de la capa de ozono, degradación del suelo y Contaminantes orgánicos persistentes.
El FMAM mantiene una estructura institucional que deriva del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Banco Mundial. Actualmente el FMAM es el mecanismo de apoyo financiero de cuatro convenciones ambientales: la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la Convención sobre la Diversidad Biológica, la Convención sobre los Contaminantes Orgánicos Persistentes, y la Convención de Naciones Unidas para el Combate de la Desertificación. El FMAM está financiado por los países que se han comprometido a ayudar a otros países menos desarrollados bajo estas convenciones. Así canaliza estos fondos hacia proyectos a elegir que son diseñados y ejecutados por el PNUD, el PNUMA y el Banco Mundial. Pero si el PNUMA y el PNUD tienen el mandato de la coordinación y la gestión de los proyectos, el Banco Mundial es el gestor principal del fondo.[33].
El presupuesto anual de 561,10 millones $ USA, muy superior al del PNUMA (85 millones $ USA) no le permite sin embargo atender a todas las demandas de gestión medioambiental de los países en vías de desarrollo.
El FMAM ha sido criticado por haber estado tradicionalmente ligada a los intereses del banco mundial, al menos en su primera etapa en los años 1990[34] y por haber privilegiado algunos acuerdos multilaterales relativos a determinadas áreas en detrimento de otras.[35] Otros consideran que es una pieza clave del capitalismo actual, de importancia igual a las Políticas de Ajuste Estructural de los años 1980 y 1990, y que propicia la emergencia de un "mercado verde" a escala mundial. Se trata de "una adaptación (del Banco Mundial) a este orden mundial emergente, como respuesta al surgimiento de movimientos ambientales que devienen una fuerza geopolítica".[36] Así, según Zoé, se trataba, por parte de los gobiernos europeos y norteamericanos, de ofrecer una faz verde al sistema internacional de ayuda al desarrollo. Las discusiones sobre la conservación del medio ambiente estaban marcadas por las demandas de los países en desarrollo en favor de una transferencia financiera que les ayudara a conservar su medio ambiente. Era necesario crear un organismo que respondiera a esas demandas, para que los países del sur firmaran las tres grandes convenciones de la cumbre de Río. La mayoría de aquellos aceptaron la creación del FMAM a condición de que fuera independiente del Banco Mundial y tuviera como prioridad el desarrollo sustentable.
Pese a la profusión y la complejidad política de los debates en el Fondo, su administración está sometida a criterios económicos de rentabilidad medida en costes y beneficios, tal como es el caso también de todas las convenciones. Por otro lado, ha recibido más fondos en sus 3 primeros años de existencia que el PNUMA después de su creación en 1972. Para acabar, la ayuda versada por el FMAM no representa más de 1% de la ayuda al desarrollo entre 1992 y 2002 y el gasto anual que representa es comparable al gasto diario militar norteamericano.[36].
Se trata de una institución intergubernamental que se reúne bianualmente para evaluar los esfuerzos acordados en la Cumbre de Río. Compuesta de 53 Estados miembros electos cada 3 años, la CNUDS fue reformada en 2004 para permitir una mejor implementación de la [Agenda 21]. Desde entonces se reúne bianualmente, dedicando cada período de dos años a un tema particular. Así, el período 2004-05 fue dedicado a la temática del agua, y el periodo 2006-07 al cambio climático. La CNUDS ha sido criticada por su impacto insignificante en las políticas medioambientales estatales y en la implementación en general, y concretamente a escala estatal, de la agenda 21, según un informe del WRI.[37] Por otro lado su misión orientada hacia la consecución de la acción y la implementación de los acuerdos le ha obligado a participar en la negociación y planificación de estos, por lo que suele entrar en conflicto con instituciones como el PNUMA y la OCDE.[38].
El carácter fundamental de las diferentes convenciones y acuerdos multilaterales como pilares de la normativa medioambiental mundial emergente, convierte a las secretarías de cada uno de ellos, según afirman Bauer, Busch y Siebenhüner[39] en actores con una influencia mayor de la atención que se les suele prestar, más allá de cierta investigación especializada. Esta influencia es sin embargo variable según de la secretaría que se trate, en función de factores como una mayor o menor eficiencia burocrática y de liderato, así como de su postura, que puede ser más "tecnocrática" o cercana a un cumplimiento estricto de las demandas de todos los países o más "implicada" (advocacy approach) en favor de determinados países afectados aunque eso implique ir en contra de países desarrollados más poderosos. Es el caso, concretamente, de la Secretaría de la Convención para el Combate de la Desertificación (UNCCD).
Por otro lado, uno de los aspectos organizativos más criticados, especialmente desde el interior del propio sistema de Naciones Unidas, por la descoordinación y cacofonía que genera[25] es la multiplicación de secretarías, una por cada AMUMA, si se tiene en cuenta la proliferación creciente de estos acuerdos (45 de alcance mundial y más de 500 en general).
La creciente mundialización de las amenazas medioambientales ha llevado a muchos actores, algunos estados inclusive, a defender la propuesta de creación de una Organización medioambiental mundial en el marco de Naciones Unidas, con capacidad de adaptar tratados y hacer entrar en vigor normas internacionales. El PNUMA ha sido visto a veces como el embrión de esta futura organización. Se puede encontrar más información en el apartado de propuestas.
El Banco Mundial influye en la gobernanza medioambiental mediante otros actores, especialmente el FMAM. El BM no tiene un mandato demasiado definido sobre la gestión medioambiental a pesar de haber incorporado esta temática en su misión. Y sin embargo, dedica 5-10 % de sus fondos anuales a proyectos medioambientales. La vocación capitalista de esta institución hace que su inversión se concentre sólo en áreas que pueden resultar provechosas en términos de coste-beneficio, como la lucha contra el cambio climático y la capa de ozono, mientras desatiende otras como la adaptación al cambio climático y la desertificación. Su autonomía financiera permite hacer sentir su influencia también indirectamente en la producción normativa, en las negociaciones internacionales y a escala regional.[40].
Después de haber sido enormemente criticado en los años 1980 por su apoyo a proyectos depredadores que, entre otros efectos, producían la deforestación de los bosques tropicales, el BM constituyó en los años 1990 su propio conjunto de estándares en materia medioambiental que iban a servirle para corregir aquellas acciones. Estos estándares difieren de los del PNUMA, que se supone que son la referencia a seguir, desacreditando así a esta institución y creando una nueva fuente de descoordinación y conflicto en torno a la gobernanza medioambiental. Otras instituciones financieras, bancos de desarrollo regionales, sector privado... han constituido también sus propios estándares. La crítica no está dirigida a los estándares del BM en sí mismos que pueden considerarse "robustos", según Najam.,[41] sino a su legitimidad y a su eficiencia real.
El mandato de la OMC no posee un principio específico sobre el medio ambiente. Todos los problemas que tienen relación con el medioambiente, son tratados dando prioridad a las necesidades comerciales y los principios del sistema comercial de la propia OMC. Esto lleva lugar a situaciones conflictivas. Así, aunque la OMC reconoce la existencia de los AMUMA, denuncia que unos 20 AMUMA han entrado en conflicto con las reglas comerciales de la OMC. De hecho, algunos AMUMA pueden permitir a un país prohibir o limitar el comercio de determinados productos si estos no responden a determinadas exigencias relacionadas con la protección del medio ambiente. En estas circunstancias, si la prohibición de un país hacia otro concierne dos países firmantes del mismo AAM, la diferencia se puede arreglar siguiendo los principios del propio acuerdo, mientras que en el caso de que el país afectado por la limitación de su comercio hacia otro, no sea firmante del acuerdo, la OMC reclama que el desacuerdo se arregle sus propios principios comerciales de la OMC, es decir, ignorando las consecuencias medioambientales.
El FMI defiende su misión de ayuda a los Estados para fomentar su crecimiento y desarrollo. Para conseguir esta meta del crecimiento, el FMI presiona a los estados respecto a varios objetivos: reducción del gasto público, aumento de las exportaciones y de la inversión extranjera. Pero cada uno de esos objetivos tiene efectos negativos en el medioambiente de los países concernidos. Por otro lado la reducción del gasto público implica la reducción del gasto dedicado a la política medioambiental de los estados, dedicada a financiar áreas protegidas, luchar contra la corrupción, desarrollar la buena gobernanza y producir proyectos medioambientales.[5] En ese sentido, el medioambiente no es la prioridad del FMI, pero debido al enorme poder financiero de esta institución a escala mundial, los efectos, a menudo negativos, de su actuación, sobre la gobernanza medioambiental mundial, son considerables. Más importante es aún el hecho de que su filosofía de fomento del crecimiento promueve el modelo de desarrollo insostenible neoliberal dominante que es precisamente el causante de la crisis medioambiental y que por ello está siendo cada vez más cuestionado.
Otras instituciones internacionales que incluyen la gobernanza medioambiental como parte de su acción, entre muchas otras, son:.
En total son cerca de 30 agencias y programas de las Naciones Unidas que incluyen la gestión medioambiental como parte de su mandato, según Najam[41] esta fragmentación da resultado a una falta de coordinación, a un intercambio suficiente de información, y a una dispersión de responsabilidades. Produce también una proliferación de iniciativas pero al mismo tiempo a una rivalidad entre ellas.[5].
Actores no estatales
La cuestión de los actores participantes en la gobernanza medioambiental está directamente relacionada con la democratización de ésta. Así, por ejemplo, según Bäckstrand y Saward,[45] existe un consenso sobre el hecho que "una mayor participación de actores no estatales en las decisiones medioambientales de carácter multilateral (concerniendo el establecimiento de agendas, eel lanzamiento de campañas, presión, consulta, monitoreo e implementación) refuerza la legitimidad democrática de la gobernanza medioambiental.".
Sin embargo, hay ejemplos en los que frente al poder desplegado por las empresas para influir en el desarrollo de un territorio, por ejemplo el de las empresas mineras, solamente un activismo fuerte que parte de la escala local, puede ser exitoso para poner tras de sí al conjunto de la población y a las autoridades públicas. Es el caso de Cotacachi en Ecuador, donde un movimiento social ha combinado la educación popular en política ambiental, especialmente entre las mujeres, la acción directa, la influencia en las autoridades públicas locales y la denuncia de los planes de la industria minera en su propio país de origen, Canadá, con el apoyo de grupos ambientalistas internacionales.[46].
Esta importancia de la multiplicidad de estrategias es señalada también por Fisher[47] cuando se refiere a los actores de la sociedad civil que trabajan al mismo tiempo haciendo presión en el seno de las instituciones internacionales como parte de las delegaciones nacionales de ONG participantes, así como organizando protestas en el exterior de los encuentros de estas instituciones internacionales. En ese sentido el objetivo de los movimientos sociales es a veces constituirse en garantes de las propias leyes que los gobiernos de sus países respectivos están incumpliendo o malinterpretando.[48].
Pero más allá de los resultados sin duda positivos de la acción de los movimientos sociales sobre la democratización de las sociedades de las que forman parte, cabe preguntarse ¿en qué medida pueden ser protagonistas de una transformación social sobre el territorio?, o dicho de otra forma, "¿hasta qué punto los movimientos sociales han contribuido a generar gobernanza ambiental a nivel territorial (nuevas instituciones, sistemas normativos, comportamientos, formas organizativas y modalidades de gestión)?". Según Bengoa[49] "los movimientos sociales contribuyeron de manera decisiva para la creación de un ambiente institucional en el que la lucha contra la pobreza y la exclusión se vuelve una referencia de la cual no se puede escapar", pero a pesar de los logros en ese sentido "estos cambios institucionales no han dado paso a procesos de transformación que modifiquen sustantivamente las oportunidades de los habitantes rurales, especialmente los más pobres y los excluidos sociales." Entre las razones dadas a estos límites, se apuntan las siguientes:.
Otra cuestión no menos importante que la capacidad de iniciativa de los movimientos sociales, es su capacidad de articulación, a escala local, en marcos de gobernanza en los que se organizan con actores institucionales. Cabe citar como ejemplo, en Ecuador, la experiencia innovadora de la formación de mancomunidades y comités de gestión en los que participan diferentes actores (ONG, comunidad, municipios, ministerio) para hacer exitoso desde el punto de vista social y medioambiental la gestión de un bosque protegido.[50].