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Preámbulo
Algunos medios señalaron que en el preámbulo del Estatuto redactado por el Parlamento de Cataluña se reivindicaba de forma implícita el derecho de autodeterminación de Cataluña y que en el recorrido histórico que aparecía en él se hacía referencia a la pérdida de las «libertades nacionales» en 1714, a la creación de la Mancomunidad de Cataluña en 1914 y a los Estatutos de Autonomía de 1932 y 1979, pero no a las Constituciones españolas de las cuales derivaban la Mancomunitat y los dos estatutos, es decir las Constituciones de 1876, 1931 y 1978, respectivamente. También se destacaba que el preámbulo era la única parte del Estatuto en la que se hacía referencia a España (tres veces), sin recurrir a los términos «Estado» o «Estado español», como se hacía en el articulado (excepto las dos veces que se mencionaba a España para referirse a las relaciones internacionales de la Generalidad); pero aun en ese caso las menciones a España se hacían para destacar su «pluralidad» (relación de Cataluña «con los pueblos de España»; «Cataluña considera que España es un Estado plurinacional»; Cataluña «convive fraternalmente con los pueblos de España»).[14].
Durante su tramitación en el Congreso de los Diputados el preámbulo fue completamente modificado (y reducido), cambiándose, entre otras, la afirmación de que «Cataluña considera que España es un Estado plurinacional» por la de «un Estado que reconoce y respeta la diversidad de identidades de los pueblos de España» y suprimiéndose la frase «la vocación y el derecho de Cataluña a determinar libremente su futuro como pueblo». Además se subrayó que «el autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución» y que los «derechos históricos del pueblo catalán» se enmarcan en esta. Por último, el término «nación» quedó reducido al texto pactado entre el Rodríguez Zapatero y Artur Mas para sacar del articulado la afirmación «Cataluña es una nación»: «El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido, de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como una nacionalidad».[27].
A continuación se reproducen los dos preámbulos señalando en negrita los cambios introducidos por las Cortes Generales:.
Título preliminar
El sentido del Título preliminar lo explicó Joan Saura, conseller de Relaciones Institucionales y Participación y líder de ICV, uno de los tres partidos coaligados en el gobierno «tripartito», en un artículo que publicó en el diario El País el 13 de mayo de 2005 con el título «¿Qué quiere Cataluña?»:[10].
Sin duda, el tema más polémico del Título Preliminar fue la afirmación del artículo 1.1.: «Cataluña es una nación». Ya durante la tramitación en el Parlamento Catalán, los partidos que apoyaban esta redacción pidieron al Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluña un dictamen, y este organismo entendió que los términos «nación» y «nacionalidad» (este último recogido en la Constitución) eran «idénticos e intercambiables», por lo que no veía impedimento para que figurara en el articulado, pero siempre que la definición de «nación» no se relacionara con la «atribución de soberanía», porque entonces chocaría con el artículo 2 de la Constitución que sólo reconoce una única nación, la «nación española».[28] Otro tema muy polémico del Título Preliminar fue el «deber» de conocer el catalán que establecía el artículo 6.[29].
Este Título también fue modificado durante su tramitación en el Congreso de los Diputados. La afirmación del artículo 1 «Cataluña es una nación» fue suprimida (y llevada al preámbulo con otra redacción). En el artículo 5 se reconocieron los «derechos históricos» sólo «en relación con el derecho civil, la lengua, la cultura, la protección de éstas en el ámbito educativo y el sistema institucional», lo que quedó reforzado con la supresión de la disposición adicional primera que decía que el «pueblo catalán» no renunciaba «a los derechos que, como tal, le corresponden en virtud de su historia, que pueden ser actualizados de acuerdo con lo establecido por la disposición adicional primera de la Constitución». En el artículo 6 la afirmación «el catalán es la lengua oficial de Cataluña» fue puntualizada con el inciso «también lo es el castellano» y la de que «todas las personas en Cataluña tienen el derecho de utilizar y el derecho y el deber de conocer las dos lenguas oficiales» fue modificada por «todas las personas tienen derecho a utilizar las dos lenguas oficiales» y los ciudadanos «tienen el derecho y el deber de conocerlas», añadiendo a continuación que no puede haber discriminación «por el uso de una u otra lengua». Por último, el título del artículo 8 «Símbolos nacionales» fue cambiado por el de «Símbolos de Cataluña», aunque la expresión «símbolos nacionales» se mantuvo en el artículo, pero después de recalcar que Cataluña había sido «definida como nacionalidad en el artículo 1», no como «nación».[27].
En el Título preliminar, que consta de 14 artículos, las Cortes Generales introdujeron los siguientes cambios al proyecto aprobado por el Parlamento de Cataluña (en negrita los cambios;tachado, el inciso del artículo 5 declarado inconstitucional en la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006):.
Título I. De derechos, deberes y principios rectores
Joan Saura también explicó en el artículo citado por qué se incluía una declaración de derechos, de deberes y de principios rectores:[10].
La lista de derechos y deberes aprobada por el Parlamento de Cataluña presentaba algunas novedades respecto de la que aparece en la Constitución española de 1978. En el artículo 20 se reconocía el derecho de todas las personas a «vivir con dignidad el proceso de su muerte». En el 21 se decía que en las escuelas públicas «la enseñanza es laica», aunque se reconocía el derecho de los padres a que sus hijos recibieran «la formación religiosa y moral que vaya de acuerdo con sus convicciones». En otro artículo se reconocía el derecho de las familias en situación de pobreza a «una renta mínima garantizada de ciudadanía que les asegure los mínimos de una vida digna». En el 40 la obligación de los poderes públicos de garantizar la «protección jurídica, económica y social de las diversas modalidades de familia», y su derecho a «tener descendencia», así como «la igualdad de las diferentes uniones estables de pareja», con independencia de su orientación sexual. Otro artículo establecía el fomento de las políticas desde una «perspectiva de género», y otro el establecimiento de «un régimen de acogida para las personas inmigradas». Por último, en cuanto a los derechos lingüísticos, se reconocía la no discriminación por razones de lengua, y se hacía especial mención a la preservación de la «memoria histórica de Cataluña», «símbolo permanente de tolerancia y dignidad de los valores democráticos».[29].
Este título fue uno de los que menos cambios sufrió durante su tramitación en el Congreso de los Diputados. El principal consistió en que la protección de todos los derechos incluidos en el nuevo texto solo obligará a las administraciones catalanas y no a la central. Así, el artículo 37.1, en su primera versión, afirmaba que «los derechos que reconocen los capítulos I, II y III vinculan todos los poderes públicos que actúan en Cataluña y, de acuerdo con la naturaleza de cada derecho, a los particulares», mientras que la redacción definitiva quedó de la siguiente forma: «Los derechos que reconocen los capítulos I, II y III vinculan a todos los poderes públicos de Cataluña y, de acuerdo con la naturaleza de cada derecho, a los particulares». Por otro lado Unió Democràtica de Catalunya consiguió que junto al reconocimiento del derecho de la mujer «al propio cuerpo» o del derecho a una muerte digna se añadiera: «Los derechos que este Estatuto reconoce a los ciudadanos de Cataluña pueden extenderse a otras personas, en los términos que establecen las leyes».[27].
Este Título está formado por los capítulos I (Derechos y deberes en los ámbitos civil y social; artículos del 15 al 28), II (Derechos en los ámbitos político y administrativo; artículos 29 al 31), III (; artículos del 32 al 36), IV (; artículos del 37 al 38) y V (; artículos del 39 al 54). Los cambios introducidos por las Cortes Generales en el proyecto presentado por el Parlamento de Cataluña fueron los siguientes (en los cambios):.
Título II. De las Instituciones
En este Título, como en el anterior, no se introdujeron prácticamente cambios durante la tramitación del proyecto en el Congreso de los Diputados. El principal fue la afirmación de que «el presidente o presidenta de la Generalitat es nombrado por el Rey», mientras que el texto acordado por el Parlamento de Cataluña, aunque mencionaba la misma fórmula, establecía a continuación que «la propuesta de nombramiento es refrendada por el presidente o presidenta del Parlamento y por el presidente o presidenta del Gobierno del Estado». En cuanto al estatuto personal del presidente de la Generalidad, se eliminó el apartado que sostenía que, «a los efectos de precedencias y protocolo en Cataluña, el presidente o presidenta de la Generalitat tiene la posición preeminente, inmediatamente después del Rey».[27].
Este Título consta del capítulo I (El Parlamento; artículos del 55 al 66), II (El Presidente o Presidenta de la Generalitat; artículo del 67), III (El Gobierno y la Administración de la Generalitat; artículos del 68 al 72), IV (Relaciones entre el Parlamento y el Gobierno; artículos del 73 al 75), V (Otras instituciones de la Generalitat; artículos del 76 al 82), VI (El gobierno local; artículos del 83 al 93) y VII (La organización institucional propia de Arán; artículo 94). Los cambios introducidos por las Cortes Generales en el proyecto presentado por el Parlamento de Cataluña fueron los siguientes (en negrita los cambios; tachados el apartado 4 del artículo 76 y el inciso del artículo 78, declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional en 2010):.
Título III. Del poder judicial en Cataluña
En el discurso de investidura Pasqual Maragall propuso que el nuevo Estatuto incluyera[5].
El proyecto aprobado por el Parlamento de Cataluña incluía como novedades principales, la determinación de que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña era la última instancia judicial en Cataluña, con la única salvedad de la unificación de doctrina que correspondía al Tribunal Supremo "Tribunal Supremo (España)"), y la creación del Consejo de Justicia de Cataluña como órgano de gobierno del poder judicial en Cataluña, asumiendo gran parte de las funciones del Consejo General del Poder Judicial. Otra novedad era la figura del fiscal superior de Cataluña, así como la obligatoriedad de que los jueces y fiscales con destino en Cataluña tengan un conocimiento adecuado del catalán. También se creaba un cuerpo propio de funcionarios al servicio de la administración de justicia de Cataluña.[30].
En este Título también se incluía que para garantizar que no se produjera ninguna discriminación por razones lingüísticas y que los actos jurídicos realizados en cualquiera de los dos idiomas tuvieran plena validez, «sin que se pueda alegar desconocimiento» ni se exija la traducción de documentos, los jueces, fiscales, notarios, registradores y funcionarios judiciales destinados en Cataluña «han de acreditar que tienen un nivel de conocimiento adecuado y suficiente de las lenguas oficiales».[29].
Este Título fue modificado en diversos puntos durante su tramitación en el Congreso de los Diputados. Aunque el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC) mantuvo la consideración de última instancia judicial en esta comunidad, perdió la competencia en derecho mercantil recogida en la propuesta inicial y la función de casación en materia de derecho estatal. También se mantuvo el Consejo de Justicia de Cataluña como órgano de gobierno del poder judicial y actuando como organismo desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, pero se le añadió el inciso de que esto será así «de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial». Asimismo su composición se determinará por una ley orgánica, aunque sí se mantuvo que sus miembros serán nombrados por el Parlamento catalán. También fue modificada la forma de nombrar al presidente del TSJC, que lo será también del Consejo de Justicia, ya que este órgano solo «participará» en su designación, mientras que en el proyecto inicial era nombrado a partir de una terna del Consejo. Lo mismo ocurrió con el fiscal jefe de Cataluña que se designará con arreglo al Estatuto del ministerio fiscal, mientras que en el texto inicial surgía de la terna que proponía el Gobierno catalán. También se suprimió la previsión de que las funciones del fiscal jefe puedan ampliarse con una ley del Parlamento catalán, aunque el texto final prevé la posibilidad de que la Generalidad «podrá celebrar convenios» con la fiscalía.[27].
Título IV. De las competencias
Sobre las competencias Joan Saura escribió en el artículo publicado en el diario El País el 13 de mayo de 2005 ya citado:[10].
Durante la tramitación en el Congreso de los Diputados este Título sufrió importantes modificaciones, empezando por la definición de competencia exclusiva, de la que se suprimió el adjetivo «excluyente», como resultado del acuerdo alcanzado entre Rodríguez Zapatero y Artur Mas. Asimismo fue suprimido el apartado que hacía referencia a que la Generalidad asumía la gestión de competencias estatales apelando al artículo 150.2 de la Constitución que permite al gobierno «transferir o delegar» competencias del Estado a las comunidades autónomas. De esta forma un buen número de competencias desparecieron del Estatuto, como la gestión de «las infraestructuras de telecomunicaciones situadas en Cataluña», la posibilidad de expedir licencias para conducir vehículos, la «selección de trabajadores extranjeros en sus países de origen con destino a Cataluña» o la gestión del aeropuerto de Barcelona, una de las principales reivindicaciones de los partidos catalanes. También fueron suprimidas otra dos competencias de las más ambicionadas por los partidos catalanes: la «autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum» y la posibilidad de disponer de selecciones deportivas catalanas.[27].
Título V. De las relaciones institucionales de la Generalidad
En el discurso de investidura del 15 de diciembre de 2003 Pasqual Maragall anunció que pretendía que la Generalidad pudiera «representar al Estado, como pasa en otros países de corte federal en Europa, en aquellas materias que son de su competencia».[5] Sobre esta cuestión Joan Saura escribió:[10].
Según la propuesta aprobada por el Parlamento de Cataluña, se creaba una Comisión Bilateral Generalidad-Estado como organismo permanente para las relaciones entre las dos administraciones, y en la que se dirimirán los conflictos de competencias que pudieran plantearse. Asimismo se establecía que la Generalidad participaba en la designación de los miembros del Tribunal Constitucional "Tribunal Constitucional (España)") y del Consejo General del Poder Judicial, y designaba representantes en diversos organismos como el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión Nacional del Mercado de las Telecomunicaciones"), el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social "Consejo Económico y Social (España)") o la Agencia de Protección de Datos").[30].
En cuanto a la política exterior se reconocía la participación de la Generalidad en organismos internacionales que se ocupen de temas que sean competencia exclusiva de la Generalidad o que traten de materias de interés relevante para Cataluña, como la UNESCO.[30].
Este Título sufrió varias modificaciones durante su tramitación en el Congreso de los Diputados. El cambio que más destacaron algunos medios fue la supresión de la consideración de Cataluña como circunscripción electoral en las elecciones al Parlamento Europeo.[27].
Este Título consta del capítulo I (Relaciones de la Generalitat con el Estado y con otras Comunidades Autónomas; artículos 174 al 183), II (Relaciones de la Generalitat con la Unión Europea; artículos 184 al 192) y III (Acción exterior de la Generalitat; artículos 193 al 200). Los cambios introducidos por las Cortes Generales al proyecto aprobado por el Parlamento de Cataluña son los siguientes (en negrita los cambios):.
Título VI. De la financiación de la Generalidad
En su discurso de investidura ante el Parlamento de Cataluña del 15 de diciembre de 2003, Pasqual Maragall estableció como objetivo de su gobierno:[5].
Por su parte Joan Saura, líder de ICV, escribió en mayo de 2005:[10].
La propuesta aprobada por el Parlamento de Cataluña atribuía a la Agencia Tributaria de Cataluña el cobro de todos los impuestos que se pagaban en Cataluña, y después la Generalidad aportaría al Estado una cantidad en concepto de los servicios que presta en Cataluña y en concepto de solidaridad con el resto de comunidades autónomas. Esa cantidad sería determinada por una Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalidad. Además la Generalidad tendría capacidad normativa sobre todos los tributos recaudados en Cataluña y participaría en la fijación de los tipos impositivos y las exenciones, y las reducciones y las deducciones sobre la cuota. El nuevo modelo de financiación se «blindaba» al establecer el principio de subsidiariedad, según el cual en caso de conflicto entre lo establecido en el Estatuto y las normas estatales prevalecería el primero.[30].
Cuando el proyecto aprobado por el Parlamento de Cataluña llegó al Congreso de los Diputados, el nuevo modelo de financiación se convirtió en uno de los principales obstáculos para alcanzar un consenso. Fue el pacto alcanzado en La Moncloa entre el presidente del Gobierno Rodríguez Zapatero y el líder de CiU Artur Mas lo que permitió desbloquear este tema. El acuerdo, que sería llevado al Estatuto, consistió en el aumento de la participación de la Generalidad en los impuestos del Estado (del 33% al 50% del IRPF "Impuesto sobre la renta de las personas físicas (España)"); del 40% al 58% de los impuestos especiales; y del 35% al 50% del IVA), a cambio de la renuncia a que la Agencia Tributaria Catalana los recaudara. Además el Gobierno español se comprometió a invertir en Cataluña una cantidad equivalente al peso de su economía en el conjunto de España (el 18,5% del PIB), y a que Cataluña no perdería posiciones en la clasificación de las comunidades autónomas por renta per cápita a causa de sus aportaciones al fondo de solidaridad interterritorial (el llamado principio de ordinalidad que se aplica en los estados federales, como Alemania).[16].
Así pues las diferencias entre la propuesta inicial del Parlamento de Cataluña y la que finalmente aprobaron las Cortes Españolas fueron de calado, pues la Agencia Tributaria catalana solo gestionaría «los tributos propios de la Generalitat» y no «todos los impuestos soportados en Cataluña», como se proponía inicialmente. Los impuestos cedidos serán recaudados por la Agencia tributaria estatal, aunque se dejaba abierta la posibilidad de la creación de un consorcio «en el que participarían de forma paritaria» las dos agencias. Otro punto importante fue la supresión de la afirmación de que el mayor esfuerzo fiscal llevado a cabo por los catalanes «debe traducirse en una mayor capacidad financiera y mayores ingresos para la Generalitat».[27].
Título VII. De la reforma del Estatuto
Este Título consta de dos artículos (222 y 223). La única diferencias entre la propuesta del Parlamento de Cataluña y la redacción final aprobada por las Cortes Generales fue la siguiente (en negrita el cambio):.
Disposiciones adicionales, transitorias y finales
La propuesta del Parlamento de Cataluña constaba de 11 disposiciones adicionales, pero las Cortes Generales suprimieron cinco y añadieron nueve, por lo que finalmente son 15 las que aparecen en el Estatuto. En cuanto al resto de disposiciones propuestas por el Parlamento de Cataluña las Cortes Generales suprimieron la tercera disposición transitoria (manteniendo las otras dos), mantuvieron la disposición derogatoria y suprimieron una disposición final (manteniendo las otras cuatro). Las diferencias entre la propuesta del Parlamento de Cataluña y la redacción final aprobada por las Cortes Generales son las siguientes (en negrita los cambios):.