El valor relativo de un suelo en relación con otros depende principalmente de la posibilidad de un aprovechamiento urbanístico "Aprovechamiento (urbanismo)") mayor o menor (más o menos superficie edificada para una superficie de suelo dada), de su posición más o menos céntrica en relación con la población, de los grupos sociales presentes, de la calidad ambiental, de los servicios públicos y de la urbanización en el entorno, de la oferta de empleo en la zona o de la proximidad a equipamientos o nudos de comunicaciones entre otras razones.[3].
La variación en las condiciones sociales, ambientales o de la urbanización, o la autorización de un mayor aprovechamiento urbanístico de un terreno de acuerdo con el planeamiento urbanístico, o de usos no autorizados hasta el momento, pueden alterar su valor en relación con el de otros. La justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios del suelo se puede conseguir en los sectores de suelo urbanizables que se prevé transformar en urbanos mediante la reparcelación, tal como la legislación urbanística española ha exigido históricamente. Nunca se ha abordado, sin embargo, en España tal distribución de cargas y beneficios derivadas de la urbanización a un nivel general, ya que los impuestos que gravan la propiedad del suelo no alcanzan a compensar los beneficios o perjuicios derivados de la desigual suerte que pueden sufrir los terrenos a causa de cambios en las condiciones sociales o ambientales o de decisiones de las autoridades urbanísticas.
Esto queda patente especialmente en el beneficio que puede suponer la autorización de mayores edificabilidades[3] o la recalificación de suelos que pasarán de ser rústicos a urbanos y por tanto mucho más rentables[18] (especialmente cuando, por su situación, no había expectativas de tal transformación), a pesar de las cesiones y obras de urbanización a las que están obligados los propietarios. En el caso de algunas comunidades autónomas españolas, la legislación del suelo autonómica ha convertido al agente urbanizador[19][20] (promotor inmobiliario)[21] en beneficiario de las plusvalías obtenidas con estas recalificaciones en perjuicio de los propietarios, pero, independientemente del sistema previsto por cada comunidad, y especialmente durante la burbuja inmobiliaria 1997 – 2007, ha sido habitual la recalificación de suelos de acuerdo con convenios urbanísticos que justificaban supuestas modificaciones puntuales del planeamiento o con revisiones ad hoc del planeamiento, para beneficio de empresas promotoras de grandes actuaciones urbanísticas[22][23][24] que adquieren los terrenos con el propósito de su recalificación, y en última instancia, también para beneficio de las entidades financieras.[21].
En palabras de Jorge Agudo,[25] “Como quiera que en esta materia las decisiones administrativas están dominadas por un amplísimo margen de discrecionalidad, la clasificación del suelo se ha identificado más con una ´lotería´ que con una decisión objetiva y razonable. Esta ´lotería del planeamiento´ genera un ´efecto comparación´ entre quienes se ven favorecidos por las decisiones administrativas y quienes ven como su propiedad mantiene su carácter rústico y, por ello, sigue vacía de aprovechamientos rentables. Como los propietarios no beneficiados por las decisiones urbanísticas ven mermado el contenido patrimonial inherente a su derecho, es fácil entender que entre sus principales objetivos se encuentre lograr que sus terrenos pasen al estadio siguiente, ´convirtiéndose´ en suelo urbanizable.”.
Así, Manuel de Solá-Morales sospechaba[26] que la negligencia de la Administración al permitir la formación de urbanizaciones marginales levantadas sin licencia próximas a las ciudades se debía a un interés por crear plusvalías en los terrenos intermedios y autorizar posteriormente su urbanización: “La magnitud de la renta ´absoluta´ generada sólo por pasar el suelo rústico a un uso urbano es tanta, y tan inciertas las condiciones para que la ciudad se oriente en dirección a aquellos suelos, que conviene abstenerse de una parte de aquella renta por reducir el riesgo de esta incertidumbre”.
Para, J. M. Naredo, las recalificaciones y aumentos de edificabilidad son un mal endémico del urbanismo en España:[27] “durante el franquismo, el planeamiento fue muchas veces papel mojado que los poderosos conseguían readaptar a sus intereses. Pero es que durante la democracia se degradaron todavía más las tenues barreras del planeamiento urbano que condicionaban a lo previsto en el Plan los usos y la edificabilidad de los terrenos. Pues los cambios en la legislación facilitaron que esa edificabilidad se pudiera acordar discrecionalmente al margen del planeamiento, permitiendo que la edificabilidad de los suelos no dependiera ya de lo previsto en esos documentos públicos que eran los planes municipales, sino del poder de los compradores y propietarios del suelo para conseguir recalificarlo y obtener plusvalías” “en el modelo ejemplificado por España, el negocio inmobiliario se basa, sobre todo, en la posibilidad de añadir varios ceros al valor de los terrenos por el mero hecho de hacerlos urbanizables”.
Según Burriel de Orueta[24] “El Plan General ha perdido así su sentido profundo de elección del modelo territorial por los representantes de los ciudadanos tras un amplio debate público y está pasando en muchos casos a ser una mera cobertura y legitimación legal de las decisiones previas de las empresas.” “En algunos casos incluso han sido las empresas las que ´generosamente´ han realizado o han financiado el planeamiento municipal.”.
Según S. Vives y O. Rullan[21] independientemente de que las legislaciones autonómicas beneficien a propietarios o promotores, las beneficiarias finales de las rentas del suelo son las entidades financieras. Y la liberalización financiera, con la titulización hipotecaria, que propició la financiación procedente de los mercados financieros globales, necesaria para la promoción y compra de viviendas, es la razón última de la deriva de la política urbanística española, condicionada por grupos empresariales o grupos de presión, y de las recalificaciones que acompañaron a la burbuja inmobiliaria: “han sido las reformas de liberalización financiera las que han llevado la iniciativa y, directamente, han provocado la deriva del Sistema Urbanístico Español hacia planteamientos de cuño neoliberal” “El dinero prestado, aunque ficticio, inundó el suelo y la política urbanística se limitó a encauzar las riadas, bien con planes que defendían los intereses de los propietarios, bien con planes que defendían los de los promotores.” “Ya no se puede hablar entonces de una clase social de propietarios urbanos, sino de grupos de poder o lobbies oligárquicos urbanísticos.” “Esto conlleva además que quienes controlan el mercado inmobiliario pasan a ejercer un papel activo en la creación de las condiciones que les permitan intensificar sus futuras rentas mediante políticas tendentes a la recalificación y revalorización urbanística.” “Otra de las consecuencias fundamentales del proceso de financiarización del suelo es que a través de estos mecanismos no es necesario ser el propietario del suelo, ni siguiera promotor o urbanizador, para apropiarse de sus rentas.”.
La misma falta de equidad se manifiesta, cuando esos suelos son expropiados, en el coste que tienen las expropiaciones para el erario público en los casos en que la legislación establece justiprecios basados en valores de mercado (como en el caso de la Ley del Suelo 6/1998)[28][29] que pueden estar hinchados a causa de las expectativas de revalorización, y ser muy superiores, por tanto, al de la rentabilidad de esos suelos en el momento de la expropiación. Como decía Ildefonso Cerdá en su Teoría General de la Urbanización[30] en relación con el beneficio obtenido por los propietarios con la expropiación de edificios para ampliación de calles “¿Quién ignora los mil ingeniosos medios puestos en juego por el individualismo, a fin de obtener las mayores ventajas posibles de los sacrificios hechos por la municipalidad o por el Estado? Solo diremos que, de ese proceder … aparte de los enormes perjuicios económicos que hay que lamentar, ha resultado que en el fondo de la mayor parte de las mejoras viarias llevadas a cabo, se hagan notar mas los beneficios obtenidos por la propiedad, que la verdadera satisfacción de las necesidades del movimiento … De todo esto resulta; que todos han contribuido a pagar las reformas y mejoras urbanas de que todos habían de disfrutar, si bien que algunos, de una manera más especial, directa e inmediata, además de lo que como parte integrante del público les correspondiera, y que esta desigualdad, no tanto debe lamentarse por la iniquidad que encierra, como por haber sido un obstáculo a la realización de la general y completa transformación de las urbes”. El propio Cerdá tuvo que enfrentarse a esa inequidad en la gestión de su Plan de Ensanche para Barcelona, como explica Celeste Miranda:[31] “El ayuntamiento debía expropiar y compensar económicamente a los propietarios, y además, correr con los gastos de apertura y habilitación de las nuevas calles … Cerdà expuso en los 30 puntos de su Plan económico, que tal acuerdo le parecía ´un contrato leonino´. Un acuerdo según el cual, todos los beneficios eran sólo para provecho exclusivo de los propietarios”.
Igualmente se produce un reparto injusto de cargas y beneficios en la asunción de costes y beneficios derivados de la construcción y mantenimiento de las infraestructuras urbanas[32][33] y en los procesos llamados de gentrificación. La Carta de Atenas[34] decía acerca de los suburbios: "La densidad de la población es muy escasa allí, y el suelo apenas se haya explotado; a pesar de todo, la ciudad está obligada a proporcionar a la extensión de los suburbios los servicios necesarios: carreteras, canalizaciones, medios de comunicación rápidos, alumbrado y limpieza, servicios hospitalarios o escolares, etc. Resulta sorprendente la desproporción entre los gastos ruinosos que tantas obligaciones causan y la escasa contribución que puede aportar a ellos una población dispersa." En cuanto a la gentrificación, como describen Magrinyà, Oliete y Pérez-Foguet,[35] "En el caso de las ciudades de los países en desarrollo, este concepto se extiende al resultado de una rápida mejora de las infraestructuras de un barrio de construcción informal. La población más pobre, a menudo de alquiler, tiene que abandonar el barrio por el incremento de los precios; los grandes beneficiados de estas operaciones son los propietarios más ricos, que inicialmente no eran contemplados como beneficiarios del proyecto." Otro aspecto de la gentrificación, con graves consecuencias sociales, y causante, en parte, de la burbuja del alquiler en España, es el incremento de valor de los inmuebles como consecuencia de la posibilidad de cambio de uso que propicia el auge del turismo, como es el de viviendas convertidas en apartamentos turísticos, mucho más rentables.[36][37] También contribuyen a la gentrificación prácticas como la privatización de viviendas públicas en régimen de alquiler social[38] y el acoso inmobiliario a inquilinos con contratos de arrendamiento de rentas reducidas.[39].
Y tampoco faltan los casos de edificios o urbanizaciones ilegales que tienen que ser demolidos con cargo al erario público o cuyos propietarios tienen que ser indemnizados por la Administración a consecuencia de licencias otorgadas en contra de la normativa aplicable.[40][41][42][43][44].
El planeamiento inadecuado y la negligencia por parte de la Administración en el control del cumplimiento del planeamiento, muy habitual en España, son además, frecuentemente, factores agravantes de los daños causados por las catástrofes naturales.[45][46][47].
Y son injustas, por fin, las cargas que soportan sin ningún tipo de retribución los propietarios de suelos que cumplen funciones ambientales muy útiles para el conjunto de la sociedad. Aunque en esta materia se han desarrollado mecanismos jurídicos, hasta ahora de aplicación limitada.[48].