O valor relativo de um terreno em relação a outros depende principalmente da possibilidade de maior ou menor uso urbano “Uso (urbanismo)” (mais ou menos área construída para uma determinada área de terreno), da sua posição mais ou menos central em relação à população, aos grupos sociais presentes, à qualidade ambiental, aos serviços públicos e à urbanização no ambiente, à oferta de emprego na área ou à proximidade de instalações ou nós de comunicação entre outros motivos.[3].
A variação das condições sociais, ambientais ou de urbanização, ou a autorização de maior uso urbano de um terreno de acordo com o planeamento urbano, ou de usos até agora não autorizados, podem alterar o seu valor em relação ao de outros. A distribuição justa de benefícios e encargos entre os proprietários de terras pode ser alcançada nos sectores de terrenos urbanizáveis que estão planeados para serem transformados em áreas urbanas através de emparcelamento, como a legislação espanhola de planeamento urbano tem historicamente exigido. No entanto, esta distribuição de encargos e benefícios derivados da urbanização nunca foi abordada em Espanha a nível geral, uma vez que os impostos cobrados sobre a propriedade da terra não são suficientes para compensar os benefícios ou danos derivados do destino desigual que a terra pode sofrer devido a mudanças nas condições sociais ou ambientais ou nas decisões das autoridades de planeamento urbano.
Isto é especialmente evidente no benefício que pode advir da autorização de maiores áreas edificáveis[3] ou da requalificação de terrenos que passarão de rurais a urbanos e portanto muito mais rentáveis[18] (especialmente quando, pela sua situação, não havia expectativas de tal transformação), apesar das transferências e obras de urbanização a que os proprietários são obrigados. No caso de algumas comunidades autónomas espanholas, a legislação fundiária regional tornou o agente de desenvolvimento urbano[19][20] (promotor imobiliário)[21] o beneficiário das mais-valias obtidas com estas reclassificações em detrimento dos proprietários, mas, independentemente do sistema planeado por cada comunidade, e especialmente durante a bolha imobiliária 1997 – 2007, a reclassificação de terrenos tem sido comum de acordo com acordos de planeamento urbano que justificavam pressupostos de modificações específicas do planeamento ou com revisões ad hoc do planejamento, em benefício de empresas promotoras de grandes ações de desenvolvimento urbano[22][23][24] que adquirem o terreno com o objetivo de sua reclassificação e, em última instância, também em benefício de entidades financeiras.[21].
Nas palavras de Jorge Agudo,[25] "Como nesta matéria as decisões administrativas são dominadas por uma margem de discricionariedade muito ampla, a classificação dos terrenos tem sido identificada mais com uma 'loteria' do que com uma decisão objetiva e razoável. Esta 'loteria de planejamento' gera um 'efeito de comparação' entre aqueles que são favorecidos pelas decisões administrativas e aqueles que veem como seu imóvel mantém seu caráter rústico e, portanto, permanece vazio de usos rentáveis. Como veem os proprietários que não se beneficiam das decisões de planejamento urbano diminuído o conteúdo patrimonial inerente ao seu direito, é fácil compreender que entre os seus principais objetivos está garantir que os seus terrenos passem à fase seguinte, ‘tornando-se’ terrenos urbanizáveis.”.
Assim, Manuel de Solá-Morales suspeitava[26] que a negligência da Administração em permitir a formação de urbanizações marginais construídas sem licença perto das cidades se devia ao interesse em criar mais-valias nas terras intermédias e posteriormente autorizar a sua urbanização: "A magnitude do rendimento 'absoluto' gerado apenas pela conversão dos terrenos rurais em uso urbano é tão grande, e as condições para a cidade se orientar na direcção dessas terras são tão incertas, que é aconselhável abster-se de uma parte dessa receita para reduzir o risco desta incerteza.”
Para J. M. Naredo, as reclassificações e o aumento da capacidade de construção são um mal endémico do planeamento urbano em Espanha:[27] "durante o regime de Franco, o planeamento era muitas vezes letra morta que os poderosos conseguiam readaptar aos seus interesses. Mas durante a democracia, as tênues barreiras do planeamento urbano que condicionavam os usos e a capacidade de construção do terreno ao que estava previsto no Plano foram ainda mais degradadas. Pois bem, as mudanças na legislação tornaram mais fácil que esta capacidade de construção fosse acordada em um nível discricionário fora do planejamento, permitindo que a edificabilidade do terreno não dependa mais do que estava previsto naqueles documentos públicos que eram os planos municipais, mas do poder dos compradores e proprietários dos terrenos de conseguirem a reclassificação e obterem ganhos de capital” “no modelo exemplificado pela Espanha, o negócio imobiliário baseia-se, sobretudo, na possibilidade de adicionar vários zeros ao valor do terreno pelo simples fato de construí-lo”.
Segundo Burriel de Orueta[24] “O Plano Geral perdeu assim o seu profundo sentido de escolha do modelo territorial pelos representantes dos cidadãos após um amplo debate público e está a tornar-se em muitos casos uma mera cobertura e legitimação legal das decisões anteriores das empresas.” “Em alguns casos foram mesmo as empresas que 'generosamente' executaram ou financiaram o planeamento municipal.”.
De acordo com S. Vives e O. Rullan[21], independentemente de a legislação regional beneficiar os proprietários ou os promotores, os beneficiários finais das rendas da terra são as entidades financeiras. E a liberalização financeira, com a titularização de hipotecas, que levou ao financiamento dos mercados financeiros globais, necessário para a promoção e compra de habitação, é a razão última para a deriva da política de planeamento urbano espanhola, condicionada por grupos empresariais ou grupos de pressão, e para as reclassificações que acompanharam a bolha imobiliária: "foram as reformas de liberalização financeira que tomaram a iniciativa e, diretamente, causaram a deriva do Sistema de Planeamento Urbano espanhol para abordagens neoliberais" “O dinheiro emprestado, embora fictício, inundou a terra e a política urbana limitou-se a canalizar as cheias, quer com planos que defendessem os interesses dos proprietários, quer com planos que defendessem os dos promotores.” “Já não podemos falar de uma classe social de proprietários urbanos, mas de grupos de poder ou lobbies urbanos oligárquicos.” “Isto significa também que aqueles que controlam o mercado imobiliário passam a ter um papel activo na criação de condições que lhes permitam intensificar os seus rendimentos futuros através de políticas de requalificação e reavaliação urbana.” “Outra das consequências fundamentais do processo de financeirização fundiária é que através destes mecanismos não é necessário ser proprietário do terreno, nem mesmo incorporador ou incorporador, para se apropriar de seus rendimentos.”.
A mesma falta de equidade se manifesta, quando essas terras são desapropriadas, no custo que as desapropriações têm para o erário público nos casos em que a legislação estabelece preços justos com base em valores de mercado (como no caso da Lei de Terras 6/1998)[28][29] que pode ser inflacionado devido a expectativas de reavaliação, e ser muito superior, portanto, à rentabilidade dessas terras no momento da desapropriação. Como disse Ildefonso Cerdá na sua Teoria Geral da Urbanização[30] em relação ao benefício obtido pelos proprietários com a expropriação de edifícios para alargamento de ruas "Quem ignora os mil meios engenhosos postos em jogo pelo individualismo, para obter as maiores vantagens possíveis dos sacrifícios feitos pelo município ou pelo Estado? Diremos apenas que, deste procedimento... para além dos enormes prejuízos económicos que devemos lamentar, resultou que no final da maior parte das melhorias rodoviárias realizadas, os benefícios obtidos pela propriedade são mais perceptíveis do que a verdadeira satisfação das necessidades do movimento... De tudo isso resulta que todos contribuíram para custear as reformas e melhorias urbanas de que todos gozariam, ainda que algumas, de forma mais especial, direta e imediata, além do que tinham direito como parte integrante do público, e que esta desigualdade não deve ser tanto lamentada pela iniquidade que acarreta, mas por ter sido um obstáculo à realização da transformação geral e completa das cidades”. O próprio Cerdá teve que enfrentar esta desigualdade na gestão do seu Plano de Expansão de Barcelona, como explica Celeste Miranda:[31] “A Câmara Municipal teve que desapropriar e compensar financeiramente os proprietários, e também arcar com os custos de abertura e habilitação das novas ruas... Cerdà afirmou nos 30 pontos do seu Plano económico, que tal acordo lhe parecia 'um contrato leonino'. Um acordo segundo o qual, todos os benefícios eram apenas para benefício exclusivo dos proprietários”.
Da mesma forma, existe uma distribuição injusta de encargos e benefícios na assunção de custos e benefícios derivados da construção e manutenção de infraestruturas urbanas[32][33] e nos chamados processos de gentrificação. A Carta de Atenas[34] dizia sobre os subúrbios: "A densidade populacional é muito baixa ali, e a terra quase não foi explorada; apesar de tudo, a cidade é obrigada a dotar a extensão dos subúrbios com os serviços necessários: estradas, canais, meios rápidos de comunicação, iluminação e limpeza, serviços hospitalares ou escolares, etc. A desproporção entre as despesas ruinosas causadas por tantas obrigações e a pouca contribuição que uma população dispersa pode dar-lhes é surpreendente." gentrificação, conforme descrito por Magrinyà, Oliete e Pérez-Foguet,[35] "No caso das cidades dos países em desenvolvimento, este conceito se estende ao resultado de uma rápida melhoria da infraestrutura de um bairro de construção informal. A população mais pobre, muitas vezes locatária, tem que deixar o bairro devido ao aumento dos preços; os maiores beneficiários dessas operações são os proprietários mais ricos, que não foram inicialmente considerados como beneficiários do projeto." Outro aspecto da Gentrificação, com As graves consequências sociais, e a causa, em parte, da bolha do arrendamento em Espanha, é o aumento do valor dos imóveis como consequência da possibilidade de mudança de uso que promove a ascensão do turismo, como as casas convertidas em apartamentos turísticos, que são muito mais rentáveis. rendimentos reduzidos.[39].
E há também casos de edifícios ou empreendimentos ilegais que têm de ser demolidos à custa do erário público ou cujos proprietários têm de ser indemnizados pela Administração em consequência de licenças concedidas contra a regulamentação aplicável.[40][41][42][43][44].
O planeamento inadequado e a negligência por parte da Administração no controlo do cumprimento do planeamento, muito comuns em Espanha, são também frequentemente factores agravantes dos danos causados pelas catástrofes naturais.[45][46][47].
E, por fim, são injustos os encargos que suportam os proprietários de terras que cumprem funções ambientais muito úteis para a sociedade como um todo, sem qualquer tipo de remuneração. Embora tenham sido desenvolvidos mecanismos legais nesta matéria, até agora têm sido de aplicação limitada.[48].