Gestão integrada de recursos hídricos
Quadro jurídico internacional
Europa A directiva-quadro 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, estabelece um quadro comunitário de acção no domínio da política da água. Através desta Diretiva, a União Europeia organiza a gestão das águas superficiais, continentais, de transição, costeiras e subterrâneas, a fim de prevenir e reduzir a sua poluição, promover a sua utilização sustentável, proteger o ambiente aquático, melhorar a situação dos ecossistemas aquáticos e aliviar os efeitos das inundações e secas.
Acordos Internacionais Em 1998, Espanha e Portugal celebraram o “Acordo de Cooperação para a protecção e utilização sustentável das águas das bacias hidrográficas hispano-portuguesas”, mais conhecido como Convenção de Albufeira. É aplicável às bacias dos rios Minho, Limia, Douro, Tejo e Guadiana, que representam 41% da superfície total de Espanha e 62% da de Portugal. Como novidade deste acordo, Espanha adquiriu o compromisso de fornecer a Portugal contribuições anuais mínimas em função da situação hidrológica.[30].
Quadro jurídico nacional
A Lei das Águas de 1985 Arquivado em 16 de maio de 2008 na Wayback Machine. Foi publicada no Diário Oficial do Estado em 2 de agosto de 1985 e entrou em vigor em 1 de janeiro de 1986. Hoje a regulamentação atual é dada pelo Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julho, que aprova o texto consolidado da Lei das Águas. Este texto mantém substancialmente o conteúdo da legislação anterior. Seus princípios básicos incluem:
O caráter público das águas Uma das contribuições mais inovadoras da Lei é estabelecer que todas as águas continentais, superficiais e subterrâneas são parte integrante do domínio hidráulico público. Desta forma, os particulares adquirem apenas o direito ao seu uso e não a propriedade da água, salvo os direitos adquiridos ao abrigo de legislação anterior que considerava a água subterrânea como propriedade do proprietário do imóvel onde se encontrava. A sua atribuição e utilização carecem portanto de concessão administrativa prévia e a sua atribuição cabe à Administração, sem intervenção do mercado. O poder extraordinário conferido à Administração não tem sido acompanhado por uma provisão adequada de recursos pessoais e materiais, o que explica a falta de controle de milhares de poços clandestinos e a exploração excessiva de aquíferos.[11].
Planejamento hidrológico A Lei estabelece o Planejamento Hidrológico como instrumento de organização da gestão hídrica na bacia. Os planos hidrológicos não são simples programas de obras, mas instrumentos de carácter normativo que adaptam as disposições genéricas da lei às condições únicas de cada bacia. Apesar dos Planos Hidrológicos serem peças fundamentais para a aplicação da Lei, a sua elaboração tem sido lenta e a sua aprovação tem sofrido atrasos significativos.
Organizações de bacias As organizações de bacias são as entidades responsáveis pela elaboração dos planos hidrológicos das bacias intercomunitárias e intracomunitárias como autoridade especializada, descentralizada e participativa para o planeamento e gestão da água.
A Lei 29/1985 foi modificada pela Lei 46/1999, aprofundando-se em aspectos ambientais como a autorização de descargas, a taxa de controlo de descarga, a reutilização de águas residuais e a dessalinização da água do mar. De particular interesse é a introdução de contratos para a transferência de direitos de uso da água, o primeiro passo para a criação de um mercado de água incipiente a nível nacional.
O Regulamento do Domínio Público Hidráulico"), foi aprovado pelo Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.[31].
Quadro institucional
Um quadro institucional é constituído por entidades públicas ou privadas que interagem no sentido de fornecer bens e serviços ligados à água que satisfaçam as necessidades básicas da população, permitam a manutenção dos ecossistemas e possibilitem o desenvolvimento de atividades económicas. Este complexo quadro institucional em que coexistem elementos com poderes concorrentes e até partilhados, torna necessária a coordenação – nem sempre fácil – entre diferentes instituições.
O Ministério da Transição Ecológica é a autoridade nacional para a gestão dos recursos hídricos. O Ministério exerce esta função através da Direção Geral de Águas, a quem compete:
O Conselho Nacional da Água, já previsto na Lei de 1985, é o órgão consultivo máximo com funções de planejamento hidrológico na Espanha. Consistem basicamente na obrigatoriedade de reporte do projeto do Plano Hidrológico Nacional e dos Planos Hidrológicos da Bacia, entre outros.
As organizações de bacias são a autoridade máxima na gestão dos recursos hídricos ao nível da bacia e são responsáveis pela administração do domínio hidráulico público, incluindo a alocação de recursos, o que pode ser bem feito sob a figura da concessão administrativa; o leilão de cotas ou mecanismos de mercado ou qualquer outra fórmula, bem como a atribuição de licenças de quitação (quotas).
A administração pública, através de entidades compreendidas entre o próprio Estado ou Administração Autónoma e as Entidades Locais, é responsável pela promoção das atividades económicas ligadas à água e pela sua promoção pública. As câmaras municipais desempenham um papel muito importante na prestação de serviços finais aos utentes, como os correspondentes ao abastecimento de água potável, saneamento e purificação. Há uma tendência crescente para a participação do sector privado nestes serviços através de concessões administrativas, mantendo o município a função reguladora.
O setor privado também desempenha uma função relevante na gestão dos recursos hídricos no que diz respeito ao usuário final. As Comunidades de Utilizadores (denominadas Irrigantes quando o uso prioritário da água é a irrigação) e as concessionárias com direitos de uso privado do recurso são as duas principais instituições que moldam a participação do sector privado neste domínio.
A gestão da qualidade da água é realizada por diferentes administrações, regionais, locais ou centrais, consoante se trate de uma secção intracomunitária ou intercomunitária. Este quadro de competências apresenta um desafio em termos de coordenação das diferentes atividades.
Plano hidrológico nacional
O Plano Hidrológico Nacional é um instrumento de gestão e reequilíbrio hídrico que visa o uso sustentável da água e a recuperação ambiental do domínio público e do ambiente afetado. Não se pretende promover a utilização de água nem aumentar a oferta e a procura de água, mas sim corrigir os problemas de abastecimento existentes, tanto no abastecimento à população como nas diversas actividades económicas, nomeadamente a irrigação, e eliminar o problema da degradação do domínio hidráulico público e da sobre-exploração dos aquíferos.[11] O Plano Hidrológico Nacional, aprovado em 2001 no governo de José María Aznar (Partido Popular), previa a transferência de 1.050 hm³ de água do rio Ebro para a costa do Mediterrâneo. Este Plano encontrou grande oposição popular, especialmente das regiões catalã e aragonesa.[32].
O governo de José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) aprovou a A.G.U.A. Programa. (Ações para a Gestão e Aproveitamento da Água), que propõe abastecer o leste espanhol através da construção de usinas de dessalinização e eliminar a transferência do Ebro. Esta medida também teve rejeição popular, desta vez das províncias do Levante.[33] Outros aspectos importantes da A.G.U.A. Programa. É a ênfase na participação popular e comunitária autônoma na gestão hídrica realizada pelas bacias hidrográficas. A.G.U.A. Programa Começou a ser aplicado na costa mediterrânica (Bacias Sul, Segura, Júcar, Ebro e Bacias Internas das Bacias Hidrográficas da Catalunha) e prevê-se estendê-lo ao resto de Espanha nos próximos anos.
Organizações da bacia
A partir de 1926, a gestão da água em Espanha foi descentralizada, adaptando-se territorialmente ao nível da bacia. Este modelo de administração que tem sido utilizado em outros países, especialmente na América Latina, representa uma boa prática de gestão.
As competências sobre o domínio hidráulico público são exercidas directamente pelo Estado através das Confederações Hidrográficas se a bacia correspondente se estender por várias comunidades autónomas (bacias intercomunitárias). Atualmente existem nove Confederações Hidrográficas: Norte, Duero, Tejo, Guadiana, Guadalquivir, Sur, Segura, Júcar e Ebro. As confederações hidrográficas ocupam aproximadamente 85% do território espanhol.
No caso das bacias intracomunitárias, todas as competências foram transferidas para a correspondente comunidade autónoma, que as exerce através de organismos específicos. O Real Decreto 125 de 2007 acrescentou novas demarcações às existentes, num total de sete: Galiza-Costa, País Basco, Catalunha, Andaluzia Atlântica, Andaluzia Mediterrânica, Ilhas Baleares e Ilhas Canárias.
[34].
As confederações hidrográficas são entidades de direito público com personalidade jurídica própria, distinta da do Estado, com plena autonomia funcional, vinculadas, para efeitos administrativos, ao Ministério do Ambiente e do Ambiente Rural e Marinho ou aos departamentos correspondentes das comunidades autónomas. De acordo com a Lei de 1985, são funções das confederações hidrográficas: a elaboração, acompanhamento e revisão do Plano Hidrológico da bacia, a administração e controlo do domínio hidráulico público, concedendo autorizações e concessões e fiscalizando o seu cumprimento; a concepção, construção e exploração de obras realizadas com fundos próprios e que lhe sejam confiados pelo Estado ou outras entidades territoriais; e qualquer outra função que emane do acordo da confederação com outras entidades públicas ou privadas.
Cada Confederação executa as suas funções através de um conjunto de órgãos: governo, planeamento e gestão. Os órgãos sociais são o presidente e o Conselho Directivo. O Presidente é responsável pelas mais altas funções executivas e de representação da organização. É nomeado e exonerado pelo Conselho de Ministros sob proposta do Ministro do Ambiente e do Ambiente Rural e Marinho, não existindo prazo para o exercício do seu mandato. O Conselho Diretivo é o órgão de administração coletiva e é composto por representantes dos utilizadores, representantes dos diferentes Ministérios e representantes locais. A sua composição varia consoante as características específicas de cada Confederação mas, em qualquer caso, os utilizadores – que são eleitos na Assembleia de Utilizadores – representam pelo menos um terço do total.
O órgão de Planejamento é constituído pelo Conselho de Águas da Bacia Hidrográfica. A sua composição é semelhante à do Conselho Directivo, sempre com a presença de pelo menos um terço dos utilizadores, embora com um maior número de pessoas incorporando organizações de conservação, bem como técnicos independentes de reconhecido prestígio.
Exemplo de gestão de recursos hídricos ao nível da bacia – Confederação Hidrográfica do Guadalquivir
A maior autoridade ao nível da bacia é a Confederação Hidrográfica do Guadalquivir, criada pelo governo central em 1927 e é a segunda do género depois da do Ebro criada em 1926. A confederação está ligada ao Ministério do Ambiente uma vez que o Guadalquivir passa por duas comunidades autónomas. No âmbito da sua jurisdição, as decisões tomadas com a confederação são finais e só podem ser discutidas em tribunal e por excesso de jurisdição. A confederação também tem poder sancionador. O presidente da confederação, actualmente o Sr. Francisco Tapia Granados, tem funções executivas e representativas da confederação e é nomeado e exonerado pelo conselho de ministros sob proposta do Ministério do Ambiente. Não há prazo para o exercício do seu mandato.
O desenvolvimento jurídico e institucional produzido nas últimas duas décadas foi acompanhado por uma fricção nas competências das diferentes instituições responsáveis pela gestão da água na bacia do Guadalquivir. De acordo com um estudo de William Blomquist, a confederação parece continuar focada em tarefas relacionadas com o desenvolvimento e iniciativas como licenciamento e gestão da procura. Estas tarefas têm sido realizadas com pouco rigor e poucos resultados positivos. O défice hídrico continua a ser um problema que aumenta a vulnerabilidade da zona às secas. Da mesma forma, as inundações continuam a ser um problema, apesar da quantidade de obras hidráulicas produzidas, porque o desenvolvimento urbano e a fronteira agrícola se estenderam a áreas propensas a inundações. As taxas de água de irrigação baseiam-se na área cultivada e não na quantidade de água utilizada, não proporcionando qualquer incentivo financeiro para poupar. O presidente da confederação continua a ter grande peso na tomada de decisões enquanto a incorporação de grupos de interesse na tomada de decisões está a ser feita lentamente, fazendo com que a confederação continue a ser vista como um grupo centrado na irrigação, e não como um fórum de tomada de decisões para todos os utilizadores da água. Finalmente, a confederação continua financeiramente dependente do governo central, apesar de ter o poder de administrar todas as taxas de água cobradas na bacia. Em 2001, a confederação tornou público um orçamento anual de 115.800.000 euros, 35% proveniente do governo central, 30% dos utilizadores de água e 35% de outras fontes de rendimento.[35].