Requisitos
Uno de los presupuestos más básicos para que exista responsabilidad por parte de la Administración es la existencia de un daño cualificado a los bienes o derechos de una persona física o jurídica. Destáquese que no solo se hace referencia a bienes pecuniarios, sino también de otra naturaleza, como los puedan ser los daños morales, que en su caso supondrán igualmente una indemnización pecuniaria.
Entre los cualidades que ha de reunir el daño administrativo para cumplir con el presente requisito, hay que destacar, en primer lugar, la antijuridicidad de la actuación de la Administración. A diferencia del régimen de responsabilidad regulado en el Código Civil, donde la antijuridicidad se da cuando existe dolo o culpa, en el sistema de responsabilidad objetiva de la Administración, el criterio de antijuridicidad se centra en la existencia o inexistencia de un deber de soportar el daño que las leyes pueden atribuir a los sujetos. Si la víctima del daño administrativo no tenía el deber de soportarlo, la lesión será antijurídica. En caso contrario, no surgirá la responsabilidad de la Administración, y será el propio particular quien haya de soportar el daño (será el caso de los tributos, en los que el sujeto sufre un daño patrimonial, pero como consecuencia de una ley que habilita al poder público para efectuar tal lesión, y que le exime por ello de responsabilidad.).
Las fuentes también hablan de la necesidad de que el daño sea efectivo, refiriéndose así a daños actuales y reales, y descartando las indemnizaciones por daños futuros o meramente posibles. En igual medida, tampoco hay responsabilidad cuando el daño consista en la simple frustración de expectativas, siempre que tales expectativas no posean una probabilidad altamente tangible de convertirse en un aumento de bienes o derechos. El que las expectativas frustradas supongan una indemnización habrá de determinarse caso por caso por el tribunal correspondiente, analizando el índice de probabilidades, y atendiendo al criterio imperante en el momento social concreto.
Por otro lado, el daño habrá de ser evaluable económicamente, según señala el artículo 139.2 LRJAP. Ello, no obstante, no significa que solo se indemnice el daño producido a bienes o derechos patrimoniales, pues de manera convencional, también se puede evaluar el daño personal y moral (pretium doloris")).
Para terminar, el daño habrá de ser individualizable. Se trata del punto más polémico e impreciso, pues se requiere que el daño se haya producido a una persona o grupo de personas, dejando fuera de la responsabilidad administrativa aquellas situaciones en las que una gran colectividad, prácticamente imposible de concretar, reciba el daño. Para precisar la separación entre daño individualizable y no individualizable, la doctrina alemana recurre al concepto de "sacrificio especial", de manera que una serie de sujetos tienen derecho a indemnización por haber soportado una carga adicional al resto de sus iguales. La doctrina francesa, por su parte, recurre al principio de igualdad ante las cargas públicas, de manera que solo se indemniza a los sujetos que han soportado de manera injustificadamente desigual una lesión producida por la Administración. El espíritu de ambas doctrinas es el mismo, y en él se basa la postura del Ordenamiento jurídico de España.
El daño tendrá que haber sido producido por un funcionario o empleado de la Administración, o bien por alguno de los órganos de confianza política. Además, habrá de producirse como consecuencia de una actuación dentro de las funciones públicas que desempeñen tales personas. Se excluye, no obstante, los daños producidos por contratistas y concesionarios de la Administración, a menos que la lesión haya sido producida por una cláusula impuesta por esta, de manera que el particular estuviera obligado a provocar el daño en cuestión. Igualmente, se incluyen excepciones en las que un profesional con funciones públicas responde personalmente, como pueda ser el caso del notario.
Por otro lado, analizando las características formales del daño, hay que destacar que se pueden hallar cuatro tipos de acciones (y omisiones) lesivas. Así, el daño puede proceder de la actividad reglamentaria de la Administración, de alguno de sus actos administrativos "Acto administrativo (España)"), de una actuación administrativa puramente material o bien de la inactividad de la Administración.
La Ley afirma que la Administración responderá por los daños provocados en su actuación normal o anormal. Dos matices rodean a esta idea. En primer lugar, cuando se habla de responsabilidad por una actuación anormal, se hace referencia a una actividad técnicamente incorrecta. El punto exacto de corrección técnica de la actuación administrativa viene marcada principalmente por el tiempo y la sociedad, de manera que los tribunales prestarán atención a los estándares comunes que imperen en el momento y lugar concretos donde se produzca la acción pública.
Por otro lado, llama la atención el precepto legal que afirma que la Administración responderá por los daños provocados en su actuación "normal". En rigor, ello significa que el ente público puede provocar daños indemnizables en su actuación habitual y correcta. El asunto plantea una particularidad esencial, que gira en torno a la teoría del riesgo. Y es que pese a que la Administración pública no responde cuando en el daño intervenga causa de fuerza mayor"), sí que lo hará en los supuestos en que asuma un determinado riesgo, de manera que deberá indemnizar cuando el daño sea consecuencia de caso fortuito. Ello, no obstante, no incluye los supuestos en los que el beneficio del riesgo y su propia asunción se desplacen al particular. Así, en el caso de un paciente que consiente informadamente someterse a un tratamiento experimental, este será quien asuma los beneficios del tratamiento, e igualmente, quien responda de sus riesgos, eximiendo de responsabilidad a la Administración. En igual medida, la actuación dolosa e ilegal del particular que conlleve un determinado riesgo hará que la Administración no responda de los daños que este pueda sufrir. Tal es el caso del manifestante en una concentración ilegal que sufre daño por la actuación de la policía antidisturbios.
La relación causa-efecto parece un requisito obvio y simple en el marco de la responsabilidad exigible a la Administración pública por daños y perjuicios en su actuación. No obstante, las causas de un daño no suelen ser únicas, ni presentar una relación clara. A lo largo de la historia, se han aplicado tres teorías distintas, centradas esencialmente en resolver los casos en los que hay una concurrencia de causas, que dicho sea de paso, son los supuestos más habituales.
En un primer momento, predominó la teoría de la causalidad exclusiva, que solo hacía responsable a la Administración cuando la actuación de esta había sido la única y exclusiva causa de la lesión producida. Evidentemente, los supuestos en los que la Administración es causa exclusiva del daño son reducidísimos, y la teoría suponía una situación extremadamente ventajosa para el ente público, pues pocas eran las veces que tenía que indemnizar.
En momentos posteriores se aplicaría la teoría de la equivalencia de las condiciones, que afirmaba que todos los factores que causaban la lesión tienen igual relevancia, teniendo en cuenta que la ausencia de cualquiera de ellos hubiera supuesto la inexistencia de tal lesión. Concluía que el total de la indemnización podía ser exigida a cualquiera de las fuentes causales que provocaron el daño, habiendo de repetir el demandado contra el resto de causantes. Con ello, se establecía una especie de solidaridad") tácita en la que primaba el interés del sujeto dañado, pese a la arbitrariedad del sistema.
Finalmente se llegaría a la teoría de la causalidad adecuada, en la que el tribunal correspondiente selecciona de entre las causas a aquella que sea idónea para provocar la lesión, y decisiva para que esta se produzca. Se sigue dando prioridad absoluta a la reparación del daño, aunque en esta ocasión, el causante del daño, que paga el total de la indemnización y que debe repetir contra los restantes causantes, no es seleccionado arbitrariamente, sino en función del grado en que su actuación intervino en la producción de la lesión.
De entre los supuestos en que se produce una concurrencia de causas, cabe destacar tres tipos. En primer lugar, cuando la víctima ha contribuido en la causa del daño, la indemnización de la Administración se ve reducida en igual proporción al grado de intervención del sujeto dañado. Si hay intencionalidad o grave negligencia en la actuación de la víctima, la Administración no ha de indemnizar. Además se admite la indemnización íntegra para los casos en que la actuación administrativa fue notoriamente desproporcionada (manifestación en la que los antidisturbio abriesen fuego con munición letal).
El segundo supuesto de concurso de causas es aquel en el que la actuación de un tercero, ajeno a la víctima y a la Administración, concurre en la causa del daño. Normalmente, en estos casos, se impone a la Administración el deber de indemnizar íntegramente al sujeto dañado, más aún cuando no se pueda identificar al tercero causante.
La tercera y última posibilidad es aquella en la que varias Administraciones públicas concurren en la causa del daño. Cuando el daño se haya producido en el marco de una actuación conjunta entre Administraciones, se atenderá en primer lugar al régimen que pueda prever el instrumento que regule tal actuación conjunta, y en su defecto, regirá el principio de solidaridad, de manera que la Administración contra la que la víctima desee actuar será la que indemnice, repitiendo contra el resto de Administraciones que hubieran contribuido a la hora de causar el daño. En caso de que no se trate de una actuación conjunta, la responsabilidad se fijará para cada Administración de manera independiente, y cuando no sea posible tal determinación, regirá la responsabilidad solidaria.