Preocupaciones
Desde la primera discusión de REDD+ en 2005 y particularmente en la COP-13 de 2007 y la COP-15 de 2009, numerosas voces han expresado sus preocupaciones sobre varios aspectos de REDD+. La COP ha respondido estableciendo las salvaguardas, aunque estas han sido ampliamente criticadas por demasiado genéricas, poco exigibles y escasas más que un conjunto específico de requisitos para la participación en el mecanismo REDD+.
Antes de la aplicación plena deben afrontarse muchos retos. ¿Cómo enlazará el mecanismo REDD+ con las estrategias de desarrollo nacionales existentes? ¿Cómo participarán los habitantes de áreas boscosas y los pueblos indígenas en el diseño, aplicación, seguimiento y evaluación de los programas REDD+ nacionales? ¿Cómo se financiará REDD+ y como asegurarán los países que los beneficios se distribuyen equitativamente entre todos los que gestionan los bosques? ¿Cómo afectará la distribución de fondos en términos de equidad distributiva a los diferentes países?[38] Finalmente ¿cómo se efectuará el seguimiento de las reducciones de emisiones y aumentos de absorción resultantes de actividades REDD+?
Bosques naturales frente a plantaciones de alta densidad
La salvaguarda (e) «Que las acciones sean consistentes con la conservación de los bosques naturales y la biodiversidad, asegurando que las acciones no se emplean para la conversión de los bosques naturales, sino para incentivar su protección y conservación, y la de su ecosistema, y para promover otros beneficios sociales y medioambientales» tiene una nota al pie: Teniendo en cuenta la necesidad de vidas sostenibles para los pueblos indígenas y las comunidades locales y su interdependencia de los bosques en la mayoría de los países, reflejadas en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas así como el Día Internacional de la Madre Tierra».
La UNFCCC no define qué constituye un bosque; solo requiere que las partes le comuniquen cómo lo definen. La UNFCCC sugiere usar una definición en términos de mínima superficie, mínima cobertura de corona (porcentaje de terreno cubierto por las copas de árboles vivos) y mínima altura en la madurez de la vegetación perenne.
Aunque hay una salvaguarda contra la conversión de bosques naturales, las partes que son países en desarrollo son libres de incluir plantaciones de árboles (tanto autóctonos del país como procedentes de otros) aprovechables comercialmente por su madera (eucalipto, pino, acacia), por su savia (árbol del caucho), sus frutos (mango "Mango (fruta)"), árbol del cacao, cítricos), o incluso plantas que no son árboles, como la palmera aceitera, la datilera, el cocotero y el bambú. Algunos oponentes de REDD+ sostienen que la falta de una distinción clara no es accidental. Definir un bosque simplemente en términos de cobertura arbórea —más que en términos de complejidad biológica y las vidas de las personas que interactúan con él— se ha usado desde hace tiempo para dar cobertura a la expansión de plantaciones a escala industrial. Puede argüirse que la explicación más probable es que los intereses comerciales priman sobre los objetivos ambientales y sociales a la hora de conformar las políticas REDD+.
De manera similar, no hay consenso sobre la definición de degradación forestal.[39] El IPCC ha hecho varias sugerencias, dejando de nuevo a los países elegir la definición que les parezca más conveniente.
Una estrategia REDD+ nacional no solo necesita referirse al establecimiento de parques nacionales o áreas protegidas. Diseñando cuidadosamente las normas y directrices, REDD+ podría incluir las prácticas de uso de la tierra como el cambio de cultivos por las comunidades indígenas y la tala maderera de impacto reducido, siempre que se demuestren ciclos de rotación y cosecha sostenibles.[40] Algunos sostienen que esto abre la puerta a la explotación maderera de bosques primarios, el desplazamiento de poblaciones locales y el incremento de las plantaciones de árboles.
El logro de múltiples beneficios, por ejemplo la conservación de la biodiversidad y los servicios del ecosistema (como servir de cuenca de drenaje), así como los beneficios sociales (por ejemplo, ingresos y gobernanza forestal mejorada) no se aborda actualmente, más allá de su inclusión en la salvaguarda.
Propiedad de la tierra, derechos de carbono y distribución de beneficios
De acuerdo con algunos críticos como Joanna Cabello,[41] REDD+ es otra extensión del ecocapitalismo, que somete los bosques y sus habitantes a nuevas formas de expropiación y cercado a manos de empresas contaminantes y especuladores. Los así llamados "vaqueros del carbono" —empresarios sin escrúpulos que intentan adquirir los derechos de carbono de la selva tropical— han hecho firmar contratos injustos a comunidades indígenas, a menudo con la intención de conseguir beneficios rápidos vendiendo enseguida estos derechos a inversores. En 2012 se supo que un hombre de negocios australiano había firmado contratos a 200 años con una tribu amazónica peruana, los yagua, muchos de cuyos miembros son analfabetos, dándoles una participación del 50 % en sus recursos de carbono. Los contratos le permitían establecer y controlar proyectos madereros y plantaciones de palmera aceitera en la selva yagua.[42].
Hay riesgo de que los habitantes locales y las comunidades que viven en los bosques sean puenteadas y de que no se les consulte, de modo que no reciban ningún ingreso.[43] Una distribución justa de los beneficios REDD+ no se alcanzará sin una reforma previa de la gobernanza forestal y sistemas de propiedad de la tierra más seguros en muchos países.[44] ¿Cómo pueden entonces distribuirse los beneficios REDD+ a las comunidades forestales de una forma justa y equitativa que minimice su captura por los gobiernos nacionales o las elites locales?[45].
La UNFCCC ha hecho repetidos llamamientos a la participación plena y efectiva de pueblos indígenas y comunidades locales sin ser más específica. En varios países se ha demostrado claramente la capacidad de las comunidades locales para contribuir efectivamente a las actividades REDD+ sobre el terreno y a la medida de las propiedades del bosque para estimar la reducción de emisiones y el aumento de la absorción.[46].
En REDD+ basada en proyectos, no se pueden rendir cuentas de algunos, y compañías desaprensivas están aprovechándose de la inadecuada gobernanza.[47].
Pueblos indígenas
Salvaguarda (c): Respeto por el conocimiento y los derechos de pueblos indígenas y comunidades locales, teniendo en cuenta las obligaciones internacionales relevantes, las circunstancias y leyes nacionales, y tomando nota de que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha adoptado la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.
Salvaguarda (d): Participación plena y efectiva de todos los significativamente afectados, en particular pueblos indígenas y comunidades locales, en las acciones [REDD+] (...) [y en el desarrollo y aplicación de estrategias nacionales o planes de acción].
Los pueblos indígenas son afectados significativamente por REDD+, pues típicamente viven dentro de los bosques o basan, al menos parcialmente, su modo de vida en explotar los recursos que les ofrece el bosque. El Foro Internacional de los Pueblos Indígenas sobre el Cambio Climático (IIPFCC por sus siglas en inglés) fue explícito en las negociaciones climáticas de Bali (2007):.
Dar un valor comercial a los bosques desprecia el valor espiritual que tienen para pueblos indígenas y comunidades locales.[2].
Los pueblos indígenas protestaron en 2008 contra el informe final del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de la ONU sobre el cambio climático y un párrafo que respaldaba la REDD+ fue capturado en un vídeo titulado "La 2ª revuelta de mayo".
Grupos de indígenas panameños rompieron en 2012 su colaboración con el programa nacional UN-REDD tras alegar que el Gobierno no había respetado adecuadamente sus derechos.
Algunas organizaciones apegadas al terreno trabajan para desarrollar actividades REDD+ con comunidades locales y desarrollan mecanismos para compartir beneficios con el fin de asegurar que el dinero REDD+ alcanza tanto las comunidades rurales como los gobiernos. Algunos ejemplos son los proyectos del Plan Vivo en México, Mozambique y Camerún.[49].
REDD+ en el mercado del carbono
Cuando la UNFCCC trató la REDD+ por primera vez, no dio indicaciones sobre cómo se compensaría financieramente a los países en desarrollo por sus esfuerzos para aplicarla. En ausencia de guía de la COP, se debatieron dos opciones generales:.
Bajo el enfoque basado en el mercado, REDD+ actuaría como un "sistema de compensación" en el que acciones con resultados verificados se traducen en alguna forma de créditos de carbono, más o menos análogos al mercado de reducciones certificadas de emisiones (CER por sus siglas en inglés) instaurado por el CDM del Protocolo de Kioto. Estos créditos de carbono podrían entonces compensar las emisiones del país o empresa que los comprara. Esto requeriría que los países del Anexo I acordaran recortes más profundos en sus emisiones de gases de efecto invernadero, para que así se creara un mercado para los créditos de carbono REDD+. Es improbable que ocurra pronto dado el actual estado de las negociaciones en la COP, pero aun así hay miedo a que el mercado se inunde de créditos de carbono, deprimiéndolo a unos niveles de precio en los que REDD+ ya no sería una opción económicamente viable.[50][51] Algunos países en desarrollo, como Brasil y China, mantienen que los países desarrollados deben comprometerse a reducciones de emisiones reales, independientes de cualquier mecanismo de compensación.[52].
Estudios recientes indican que un enfoque de compensación basado en proyectos incrementaría significativamente los costes de transacción asociados a la REDD+ y que realmente sería la opción más débil para una arquitectura REDD+ nacional en lo que respecta a eficacia, eficiencia, capacidad de distribuir beneficios indirectos (como desarrollo, biodiversidad o derechos humanos) y legitimidad política general.[53].
Desde la COP-17, sin embargo, ha quedado claro que la COP está optando por una financiación de la REDD+ basada en fondos, con el nuevo Fondo Verde del Clima como fideicomisario encargado del desembolso de la financiación basada en resultados para países en desarrollo que envíen informes verificados de reducción de emisiones y aumento de absorción de gases de efecto invernadero.[11][12] Ahora bien, este dinero solo está disponible para partes de la UNFCCC que son países en desarrollo, por lo que cualquier proyecto REDD+ en el mercado de carbono voluntario requeriría otros medios para comercializar sus reducciones verificadas de emisiones.
Diseño de arriba abajo de las grandes institucionales internacionales frente al diseño de abajo arriba de las coaliciones apegadas al terreno
Aunque las decisiones de la COP enfatizan la propiedad nacional y la consulta a los afectados, existen preocupación porque algunas de las mayores organizaciones institucionales estén conduciendo el proceso, en particular fuera del marco una parte, un voto de las negociaciones multilaterales bajo la UNFCCC. Por ejemplo, el Banco Mundial y el UN-REDD, las dos mayores fuentes de financiación y asistencia técnica para las actividades de preparación (y por tanto insoslayables para la mayoría de países en desarrollo) establecen requisitos para los países receptores que se pueden argumentar como no mandatados o exigidos por las decisiones de la COP. Un conjunto de investigaciones sugiere que, al menos hasta 2016, REDD+ como arquitectura mundial solo ha tenido un efecto limitado en las realidades políticas locales, pues la dinámica existente de poderes atrincherados y los incentivos a la deforestación no se cambian fácilmente con las relativamente pequeñas cantidades de dinero que REDD+ ha entregado. Además, REDD+ no ha abordado adecuadamente asuntos como la propiedad de la tierra, que determinan fundamentalmente quién toma decisiones sobre su uso y sobre la deforestación. Y no hay un consenso claro sobre cómo asuntos políticamente complejos como la propiedad de la tierra se pueden resolver fácilmente para favorecer, a través de un mecanismo de arriba abajo como REDD+, a los bosque existentes sobre los bosques talados.[54][55][56][57][58].
Aunque todavía no se ha logrado un solo sistema mundial armonizado que compute y recompense las reducciones de emisiones provenientes de una mejor gestión de los bosques y de la tierra, sí han surgido diversos proyectos específicos para su contexto que apoyan variadas actividades, incluida la gestión forestal basada en la comunidad, cumplimiento de la protección de áreas de interés, producción sostenible de carbón vegetal, y silvicultura.[59] Aunque no está claro si estos diversos proyectos son genuinamente diferentes de las iniciativas integradas de conservación y desarrollo anteriores a REDD+, hay pruebas de que REDD+ ha alterado las conversaciones políticas mundiales, causando posiblemente que temas como los derechos de los pueblos indígenas se traten a un mayor nivel, o al revés, amenazando con puentear las salvaguardas para los derechos de esos indígenas. Continúa el debate sobre estos temas.[60][61][62].
Aunque el Banco Mundial declara su compromiso en la lucha contra el cambio climático, en el mundo muchas organizaciones de la sociedad civil y movimientos apegados al terreno miran con escepticismo los procesos que se desarrollan alrededor de los diferentes fondos de carbono.[63] Entre las razones más preocupantes están los débiles (o inexistentes) procesos de consultas con las comunidades locales, la falta de criterios para determinar cuándo un país está preparado para implantar proyectos REDD+ (preparación), los impactos negativos como deforestación y pérdida de biodiversidad (debidos a acuerdos rápidos y falta de planificación), la falta de salvaguardas para proteger los derechos de los pueblos indígenas y la falta de políticas regionales para detener la deforestación. Una coalición creciente de organizaciones de la sociedad civil, movimientos sociales y otros actores críticos con REDD+ emergió entre 2008 y 2011, criticando el mecanismo con argumentos de justicia climática.[64] Durante las negociaciones climáticas de Copenhague (2009) y Cancún (2010) fuertes coaliciones de la sociedad civil con movimientos sociales formaron un enérgico frente para quitar al Banco Mundial las competencias sobre el clima.[65].