Manejo de los recursos hídricos
Historia del manejo de los recursos hídricos
En 1855, el Código Civil chileno comenzó a conceder licencias a las partes privadas para el uso exclusivo del agua. Casi cien años más tarde, Chile aprobó el Código de Aguas de 1951, mediante el que se creó un sistema de administración de derechos sobre el agua muy similar al implementado en el oeste de Estados Unidos, según el cual el gobierno concedía derechos provisionales sobre el agua que se convertirían en derechos de propiedad protegidos después de su uso. En 1967, se promulgó un nuevo código de aguas con el fin de sustituir al de 1951, que formaba parte de la reforma agraria. El Código de Aguas de 1967 se destinó a otorgar poderes a los propietarios de tierras para que pudieran recibir agua e intentó redistribuir el agua como un componente de la estrategia de los gobiernos de reformar la política agraria.[11] El Código de Aguas de 1967 fortaleció el control gubernamental sobre el agua y permitió la redistribución de los grandes estados y la expropiación de tierras y derechos sobre el agua que se iban a reasignar, sin conceder ninguna indemnización a los anteriores titulares. La tierra expropiada antes de 1974 se dividió en pequeñas explotaciones agrícolas y se concedieron derechos sobre la tierra y el agua a los ocupantes actuales, incluidos unos 48.000 pequeños agricultores.[12] En parte debido a estas reformas, en parte por una situación económica desfavorable, en 1973 se produjo el golpe militar que depuso al Presidente Allende. El régimen militar del dictador Augusto Pinochet comenzó a adoptar políticas económicas de libre mercado y, en 1980, se aprobó una nueva constitución.[11] No hubo que esperar mucho para la llegada del Código de Aguas de 1981.
Modelo de manejo de recursos hídricos en Chile y Código de Aguas de 1981
Respaldado por la Constitución chilena de 1980, el Código de Aguas de 1981 estableció el marco que debía seguirse para asignar y manejar los recursos hídricos en Chile. Conocido a nivel internacional como el "modelo chileno", la experiencia chilena en el manejo de recursos hídricos se caracteriza por su uso de las fuerzas del libre mercado y los mercados de agua para reasignar el agua a usos de alto valor. Aunque en Chile existían derechos privados sobre el agua antes de 1981, los códigos de aguas previos restringían la creación y el funcionamiento de un mercado de agua eficiente. Mientras se elaboraba el borrador del Código de Aguas entre finales de los años 70 y principios de los 80, el gobierno se preocupó por los problemas de riego y de la agricultura. Los artífices del Código de Aguas de 1981 intentaron ser eficientes en la reasignación del agua dentro de los mercados agrícola y de riego. Como afirmó Hernán Buchi, exministro de Hacienda de Chile (1985–1989), “el objetivo de la acción gubernamental en este campo era crear sólidos derechos de uso del agua para facilitar el correcto funcionamiento del mercado como mecanismo de asignación”.[13].
En su libro sobre el derecho de aguas chileno, "The Siren Song" (Canto de sirenas), Carl. J. Bauer ofrece una crítica equilibrada del modelo chileno con sus aspectos positivos y las áreas en las que el modelo no ha funcionado tan bien. Entre algunos de los problemas se encuentran: la protección ambiental, el manejo de las cuencas fluviales, el interés público, la equidad social, la coordinación de usos múltiples y resolución de conflictos por el agua".[1] Además, Bauer escribe que el marco legal e institucional ya no es capaz de hacer frente a los problemas relacionados con el modelo. El autor prosigue para afirmar que "el marco actual se caracteriza por una combinación de elementos que se reafirman entre sí para mantener el statu quo:.
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- derechos económicos privados sólidos y ampliamente definidos,.
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- autoridad reguladora muy limitada y.
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- un poder judicial poderoso pero errático, sin experiencia en asuntos de políticas públicas y con una visión estrecha y formalista del derecho".[1].
Con el apoyo de los economistas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo y la oposición de los defensores del comando y control, el modelo chileno ha sido estudiado y documentado extensamente por sus métodos innovadores a la par que controvertidos. El Código de Aguas de 1981 marcó el inicio para Chile de un entorno de reglamentación fundamentado en el manejo de los recursos hídricos basado en el libre mercado y alejado de los métodos de comando y control que fallaron antes de 1981 para asignar de forma eficaz los recursos hídricos y obtener ganancias económicas.[14] Bauer propuso que, junto con la Constitución de 1980, el Código de Aguas de 1981 ha logrado alcanzar con éxito muchas de sus prioridades iniciales, especialmente aquellas que fortalecen los derechos de propiedad privada. De acuerdo con Bauer, las prioridades iniciales del modelo chileno incluyen, entre otras, las siguientes: ".
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- seguridad de los derechos de propiedad privada para fomentar la inversión privada en el uso del agua y la infraestructura hídrica, lo que permitiría nuevas explotaciones mineras en el norte de Chile y la plantación de frutas y verduras de alto valor para la exportación.
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- Regulación gubernamental muy limitada con respecto al uso y el manejo del agua.
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- Libertad de comercio de los derechos sobre el agua para permitir la reasignación de recursos hídricos de un uso de bajo valor a un uso de alto valor allí donde los costos de transacción sean bajos y el agua, escasa.
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- Autonomía del gobierno de las asociaciones privadas de usuarios de los canales. Esto ha alentado a las organizaciones a mejorar su capacidad administrativa y técnica. Estas asociaciones operan principalmente en el sector agrícola.
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- Creación de derechos sobre el agua no destinada al consumo para fomentar el desarrollo de la energía hidroeléctrica".[2].
Como se resume a continuación, la distribución de poderes y la división de responsabilidades son el sello distintivo del Código de Aguas de 1981:.
• - El poder ejecutivo del gobierno es el encargado de planificar, regular y promocionar el uso adecuado de toda el agua.
• - Las partes privadas tienen mayor potencial para invertir en los usos doméstico y agrícola del agua, así como en el mantenimiento del sistema de abastecimiento de agua, y desempeñan un papel importante en el manejo del abastecimiento de agua y el saneamiento.
• - En el Ministerio de Obras Públicas, la Dirección General de Aguas lleva a cabo todas las mediciones e investigaciones y está autorizada a conceder derechos de uso del agua.
• - El Registro de Aguas bajo la Dirección General de Aguas registra todos los derechos y transacciones relacionados con el agua.
Fuente: Artículo 122 del Código de Aguas de 1981.
Reforma del Código de Aguas de 2005
En 2005, se aprobó la reforma del Código de Aguas de 1981 para abordar los problemas de equidad social y protección medioambiental. Por ejemplo, aunque se obtuvo más eficiencia y aumentaron las inversiones, la asignación sin límites de los derechos sobre el agua comenzó a ocasionar problemas como el monopolio de los derechos sobre los excedentes de agua o la especulación y para evitar la competencia en varios mercados. Los detalles de la reforma supusieron quince años de reuniones, negociaciones, disputas y concesiones. En el transcurso de la lucha política para reformar el Código de Aguas, la posición del gobierno en cuanto a los mercados de agua se fue haciendo más favorable y este propuso reformas en respuesta a la fuerte oposición política de los partidos conservadores y los intereses comerciales del sector privado.[2].
Entre los aspectos más importantes de la reforma de 2005 se incluyen:.
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- Concesión de autoridad al presidente para excluir los recursos hídricos de la competencia económica en casos en los que es necesario proteger los intereses públicos.
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- Obligación por parte de la Dirección General de Aguas (DGA) de tener en cuenta los aspectos medioambientales en el proceso de establecimiento de nuevos derechos sobre el agua, especialmente a la hora de identificar los flujos de agua respetuosos con el medio ambiente y proteger el manejo sostenible de los acuíferos.
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- Cobro de una tasa de licencia para derechos sobre el agua sin usar y limitación de solicitudes de derechos de uso del agua a las necesidades originales, como impedimento al acaparamiento y la especulación.[15].
Fechas importantes durante los quince años que duró el proceso de reforma del código de aguas:.
• - 1992. El gobierno introduce el primer proyecto de reforma.
• - 1996. El gobierno realiza enmiendas e introduce el segundo proyecto de reforma.
• - 1997. Se aprueba la reforma del agua en la Cámara de Diputados.
• - 1999. Se aprueba la reforma en los comités del Senado.
• - 2000. Se aprueba la reforma (en general) en el Senado.
• - 2004. Se aprueba la reforma (en particular) en los comités del Senado.
• - 2005. Se aprueba el proyecto definitivo de forma unánime en ambas cámaras para tratar la equidad social y los problemas de sostenibilidad medioambiental.
Fuente: Peña, Humberto. Ministerio de Obras Públicas: Chile.
Mercados de agua
Los nuevos derechos sobre el agua se conceden por parte de la Dirección General de Aguas (DGA). Cuando surge la competencia por los derechos sobre el agua solicitados, éstos se conceden mediante licitación al mejor oferente.[13] Un ejemplo de los volúmenes medios anuales de agua comerciados entre 1993 y 1998 registrados en las regiones de Maipo y Mapocho es la transferencia de 821 L/s y 161 L/s respectivamente.[16].
El comercio de agua no es una práctica habitual en la mayor parte de Chile y las personas no tienen expectativas de poder resolver sus problemas de asignación de agua mediante transferencias del mercado de agua. Esto se debe a una distribución problemática entre los mercados, las normas culturales que asocian los derechos sobre la tierra con los del agua, la urbanización de la superficie de regadío y los altos costos de transacción en muchas áreas, entre las que se encuentran los gastos de titulación de derechos no registrados, costos de información, costos de modificación de la infraestructura y el costo de oportunidad del tiempo invertido en la transacción.[13]
Aunque no está generalizado para todo Chile, se han documentado bien los mercados de agua en las áreas en las que se han implementado. Los estudios muestran un comercio activo de derechos de uso del agua en el Valle del Limarí, donde el agua es escasa y tiene un alto valor económico, especialmente para el emergente sector agrícola. A través del comercio entre los sectores, se ha transferido agua a las zonas urbanas en crecimiento del Elqui
El valle y la cuenca superior del Mapocho, donde las empresas de agua y los promotores inmobiliarios compran continuamente agua y representan el 76% de los derechos sobre el agua comerciados entre 1993 y 1999. Por el contrario, los mercados y el comercio de agua han estado más limitados en los valles de Biobío, Aconcagua y Cachapoal.[13].
Según la información actual del BID y el Banco Mundial, los mercados de agua en Chile han resultado exitosos.[1] En algunas regiones de Chile, los mercados de agua han tenido éxito en el cumplimiento de los objetivos iniciales de reasignación del agua a usos de alto valor y obtener eficiencia económica mediante el comercio. Humberto Peña, exdirector de la Dirección General de Aguas (DGA) de Chile, ofrece una opinión contraria asegurando que la escasez de comercio implica que los mercados de agua no redistribuyen eficazmente el agua.[13].
En el precio del agua, es necesario distinguir entre dos elementos: el precio del agua sin tratar en la fuente y el precio del agua tratada suministrada al usuario final. En la mayoría de países, el uso del agua en la fuente es gratuito y el precio del agua permite recuperar parte o todos los costos de tratamiento y abastecimiento. Sin embargo, Chile es una excepción, ya que el Código de Aguas de 1981 no sólo ha confirmado derechos de propiedad privada sobre los recursos hídricos, sino que también ha permitido su venta, creando así un mercado de agua y permitiendo la tasación de los recursos hídricos. El suministro y la demanda debían determinar el agua que se asignaba y su precio en la fuente. Los aumentos de precio que van del 41% al 240% entre los años 1986 y 2000 sólo son un indicador de que las fuerzas del mercado participan en la identificación de las actividades que tienen un alto valor y aquellas que no.[17].