Instituições internacionais
O PNUMA, maior sucesso da Conferência de Estocolmo (1972), é um ator fundamental na promoção da sustentabilidade em escala global. Este programa das Nações Unidas, com sede em Nairobi, foi fundado com a intenção de liderar a governação ambiental global, graças ao seu papel catalisador entre as agências ambientais das Nações Unidas. O programa colabora regularmente com estas agências, com o Banco Mundial e outras instituições internacionais, com ONG, o sector privado e a sociedade civil, com o objectivo de promover o desenvolvimento sustentável.
Nas palavras de Ivanova,[29] o PNUA tem um mandato claro como instituição de referência para a gestão ambiental global, mas o seu sucesso tem sido apenas parcial. Tem sido eficaz em duas áreas principais: monitorização e aconselhamento e promoção de acordos ambientais. Também ajudou a fortalecer a capacidade institucional dos ministérios do ambiente em todo o mundo.
A título de exemplo, apenas no domínio do consumo sustentável, o PNUA lançou a iniciativa do ciclo de vida em 2002, que reuniu líderes da indústria, académicos e decisores políticos na mesma mesa para incentivar a aplicação e disseminação de ferramentas para avaliar o impacto ambiental dos produtos ao longo da sua vida útil. O programa procura garantir que todas estas instituições colaborem para a integração das questões ambientais nos procedimentos de fornecimento e oferta de bens e serviços. O PNUMA colabora especialmente com as indústrias da moda, publicidade, finanças e varejo, que são agentes muito importantes para a promoção do consumo sustentável.[27].
Contudo, o PNUA não conseguiu desenvolver processos de gestão política de forma coerente e coordenada. Também não conseguiu identificar e promover as melhores práticas e não se tornou a referência institucional para numerosas convenções ambientais internacionais. Esta falta de robustez contribuiu para perpetuar uma governação ambiental internacional cada vez mais complexa e fragmentada.
Segundo Ivanova, se por um lado o PNUA oferece vantagens comparativas nos domínios da monitorização ambiental, avaliação científica e troca de informação, que devem ser plenamente promovidas, por outro lado não pode aspirar a liderar todos os processos de gestão ambiental devido à proliferação de instituições internacionais e ONG ambientais que já intervêm, num campo cada vez mais complexo e extenso. Em vez disso, deve ser capaz de servir como um espaço de troca de informações e um fórum de debate político no qual diferentes agências e redes possam negociar e trocar experiências, facilitando assim a implementação de acordos.
Outros autores apontam outros problemas como a enorme fragmentação interna da entidade, o seu orçamento pequeno e instável (dependente de doações) que, juntamente com a sua localização num país do Sul, têm feito do PNUMA uma instituição com pouca credibilidade e peso político insuficiente, face a outras organizações com mais recursos que não aceitam ser coordenadas por este programa, apesar da necessidade da existência de um agente coordenador da governação ambiental global e apesar de todo o trabalho que esta instituição tem feito em busca do desenvolvimento da proteção ambiental especialmente nos países em desenvolvimento. desenvolvimento.
Ivanova propõe, para reformar o PNUMA, as seguintes tarefas:.
Outras propostas apontam para a concessão de um novo mandato ao PNUA. Este mandato "deverá produzir maior coerência entre as agências sociais e ambientais, tornando o conceito de 'meio ambiente para o desenvolvimento' uma realidade. Deve funcionar como uma plataforma tanto para o estabelecimento de normas como para outros tipos de interação com organismos nacionais, internacionais e das Nações Unidas. Os princípios de cooperação e cooperação devem ser refletidos na aplicação deste mandato revisto."[30].
Um certo número de princípios deve ser adoptado para fortalecer o PNUA, nomeadamente:
"Durante o processo de fortalecimento do PNUA, as necessidades específicas dos países em desenvolvimento devem ser consideradas e o princípio fundamental de "responsabilidades comuns, mas diferenciadas" respeitado. Os países desenvolvidos devem promover a transferência de tecnologias, recursos financeiros novos e adicionais, e formação para uma participação significativa dos países em desenvolvimento na governação ambiental internacional." O mesmo trabalho aponta a necessidade de envolver a sociedade civil como “importante ator e agente de transformação”.[32].
Criado em 1991, o Fundo Global para o Ambiente é uma organização financeira independente lançada por iniciativa de governos doadores, como a Alemanha e a França. É a primeira organização financeira totalmente dedicada ao meio ambiente em escala global. Tem 179 estados membros. Suas doações são direcionadas para projetos que abrangem temas como biodiversidade, mudanças climáticas, águas internacionais, destruição da camada de ozônio, degradação do solo e Poluentes Orgânicos Persistentes.
O GEF mantém uma estrutura institucional que deriva do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e do Banco Mundial. Actualmente, o GEF é o mecanismo de apoio financeiro para quatro convenções ambientais: a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas, a Convenção sobre a Diversidade Biológica, a Convenção sobre Poluentes Orgânicos Persistentes e a Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação. O GEF é financiado por países que se comprometeram a ajudar outros países menos desenvolvidos ao abrigo destas convenções. Assim, canaliza esses fundos para projetos de sua escolha, concebidos e executados pelo PNUD, PNUMA e Banco Mundial. Mas se o PNUA e o PNUD têm o mandato para coordenar e gerir os projetos, o Banco Mundial é o principal gestor do fundo.[33].
O orçamento anual de 561,10 milhões de dólares, muito superior ao do PNUA (85 milhões de dólares), não lhe permite, no entanto, satisfazer todas as exigências de gestão ambiental dos países em desenvolvimento.
O GEF tem sido criticado por ter estado tradicionalmente ligado aos interesses do banco mundial, pelo menos na sua primeira fase na década de 1990[34] e por ter privilegiado alguns acordos multilaterais relativos a determinadas áreas em detrimento de outros.[35] Outros consideram que é uma peça-chave do capitalismo actual, de igual importância para as Políticas de Ajustamento Estrutural das décadas de 1980 e 1990, e que fomenta a emergência de um "mercado". verde" em escala global. É “uma adaptação (do Banco Mundial) a esta ordem mundial emergente, em resposta ao surgimento de movimentos ambientalistas que se tornam uma força geopolítica”. [36] Assim, segundo Zoé, tratava-se, por parte dos governos europeu e norte-americano, de oferecer uma face verde ao sistema internacional de ajuda ao desenvolvimento. As discussões sobre a conservação ambiental foram marcadas pelas exigências dos países em desenvolvimento por uma transferência financeira que os ajudasse a conservar o seu ambiente. Era necessário criar uma organização que respondesse a estas exigências, para que os países do Sul assinassem as três grandes convenções da cimeira do Rio. A maioria deles aceitou a criação do GEF com a condição de que fosse independente do Banco Mundial e tivesse o desenvolvimento sustentável como prioridade.
Apesar da profusão e da complexidade política dos debates no Fundo, a sua administração está sujeita a critérios económicos de rentabilidade medidos em custos e benefícios, como também acontece com todas as convenções. Por outro lado, recebeu mais fundos nos seus primeiros 3 anos de existência do que o PNUMA após a sua criação em 1972. Finalmente, a ajuda fornecida pelo GEF não representa mais de 1% da ajuda ao desenvolvimento entre 1992 e 2002 e a despesa anual que representa é comparável às despesas militares diárias norte-americanas.[36].
É uma instituição intergovernamental que se reúne semestralmente para avaliar os esforços acordados na Cúpula do Rio. Composta por 53 Estados-Membros eleitos a cada 3 anos, a UNCSD foi reformada em 2004 para permitir uma melhor implementação da [Agenda 21]. Desde então reúne-se semestralmente, dedicando cada biênio a um tema específico. Assim, o período 2004-05 foi dedicado à questão da água e o período 2006-07 às alterações climáticas. A UNCSD tem sido criticada por seu impacto insignificante nas políticas ambientais estaduais e na implementação em geral, e especificamente em nível estadual, da agenda 21, de acordo com um relatório do WRI.[37] Por outro lado, sua missão orientada para a realização de ações e implementação de acordos forçou-a a participar na negociação e no planejamento destes, razão pela qual geralmente entra em conflito com instituições como o PNUMA e a OCDE.[38].
A natureza fundamental das diferentes convenções e acordos multilaterais como pilares das regulamentações ambientais globais emergentes, faz com que os secretariados de cada um deles, segundo Bauer, Busch e Siebenhüner[39], sejam atores com uma influência maior do que a atenção que normalmente lhes é dada, para além de certas pesquisas especializadas. Esta influência é, no entanto, variável consoante o secretariado em questão, dependendo de factores como maior ou menor eficiência burocrática e de liderança, bem como da sua posição, que pode ser mais “tecnocrática” ou mais próxima do cumprimento estrito das exigências de todos os países ou mais “envolvida” (abordagem de advocacy) a favor de determinados países afectados mesmo que isso implique ir contra países desenvolvidos mais poderosos. É o caso, especificamente, do Secretariado da Convenção de Combate à Desertificação (UNCCD).
Por outro lado, um dos aspectos organizacionais mais criticados, especialmente dentro do próprio sistema das Nações Unidas, pela falta de coordenação e cacofonia que gera[25] é a multiplicação de secretariados, um para cada MEA, se for levada em conta a crescente proliferação destes acordos (45 em âmbito mundial e mais de 500 em geral).
A crescente globalização das ameaças ambientais levou muitos intervenientes, incluindo alguns Estados, a defender a proposta de criação de uma organização ambiental global no âmbito das Nações Unidas, com capacidade para adaptar tratados e fazer cumprir as normas internacionais. O PNUA tem sido por vezes visto como o embrião desta futura organização. Mais informações podem ser encontradas na seção de propostas.
O Banco Mundial influencia a governação ambiental através de outros intervenientes, especialmente o GEF. O Banco Mundial não tem um mandato muito definido em matéria de gestão ambiental, apesar de ter incorporado esta questão na sua missão. E, no entanto, dedica 5-10% dos seus fundos anuais a projectos ambientais. A vocação capitalista desta instituição faz com que o seu investimento se concentre apenas em áreas que possam ser rentáveis em termos de custo-benefício, como o combate às alterações climáticas e à camada de ozono, negligenciando outras como a adaptação às alterações climáticas e a desertificação. A sua autonomia financeira permite que a sua influência se faça sentir também indiretamente na produção normativa, nas negociações internacionais e a nível regional.[40].
Depois de ter sido muito criticado na década de 1980 por apoiar projetos predatórios que, entre outros efeitos, produziram o desmatamento de florestas tropicais, na década de 1990 o Banco Mundial estabeleceu seu próprio conjunto de padrões ambientais que serviriam para corrigir essas ações. Estas normas diferem das do PNUA, que deveriam ser a referência a seguir, desacreditando assim esta instituição e criando uma nova fonte de falta de coordenação e conflito em torno da governação ambiental. Outras instituições financeiras, bancos de desenvolvimento regional, sector privado... também estabeleceram os seus próprios padrões. As críticas não são dirigidas aos próprios padrões do BM, que podem ser considerados “robustos”, segundo Najam,[41] mas à sua legitimidade e real eficiência.
O mandato da OMC não contém um princípio específico sobre o ambiente. Todos os problemas relacionados com o ambiente são tratados dando prioridade às necessidades comerciais e aos princípios do próprio sistema comercial da OMC. Isso leva a situações de conflito. Assim, embora a OMC reconheça a existência de AMA, denuncia que cerca de 20 AMA entraram em conflito com as regras comerciais da OMC. Na verdade, alguns AMA podem permitir que um país proíba ou limite o comércio de determinados produtos se estes não cumprirem determinados requisitos relacionados com a protecção ambiental. Nestas circunstâncias, se a proibição de um país em relação a outro diz respeito a dois países signatários do mesmo MEA, a diferença pode ser resolvida seguindo os princípios do próprio acordo, enquanto no caso de o país afetado pela limitação do seu comércio em relação a outro não ser signatário do acordo, a OMC exige que o desacordo seja resolvido de acordo com os seus próprios princípios comerciais da OMC, ou seja, ignorando as consequências ambientais.
O FMI defende a sua missão de ajudar os Estados a promover o seu crescimento e desenvolvimento. Para atingir este objectivo de crescimento, o FMI pressiona os estados relativamente a vários objectivos: redução da despesa pública, aumento das exportações e do investimento estrangeiro. Mas cada um destes objectivos tem efeitos negativos no ambiente dos países em causa. Por outro lado, a redução dos gastos públicos implica a redução dos gastos dedicados à política ambiental dos estados, dedicados ao financiamento de áreas protegidas, ao combate à corrupção, ao desenvolvimento da boa governação e à produção de projetos ambientais.[5] Nesse sentido, o ambiente não é a prioridade do FMI, mas devido ao enorme poder financeiro desta instituição à escala global, os efeitos muitas vezes negativos das suas ações na governação ambiental global são consideráveis. Ainda mais importante é o facto de a sua filosofia de promoção do crescimento promover o modelo neoliberal de desenvolvimento insustentável dominante que é precisamente a causa da crise ambiental e que, portanto, está a ser cada vez mais questionado.
Outras instituições internacionais que incluem a governação ambiental como parte da sua ação, entre muitas outras, são:
No total, existem cerca de 30 agências e programas das Nações Unidas que incluem a gestão ambiental como parte do seu mandato, de acordo com Najam[41] esta fragmentação resulta numa falta de coordenação, troca suficiente de informações e dispersão de responsabilidades. Também produz uma proliferação de iniciativas, mas ao mesmo tempo uma rivalidade entre elas.[5].
Atores não estatais
A questão dos atores participantes na governança ambiental está diretamente relacionada com a sua democratização. Assim, por exemplo, segundo Bäckstrand e Saward,[45] existe um consenso sobre o facto de que “uma maior participação de intervenientes não estatais nas decisões ambientais multilaterais (relativas ao estabelecimento de agendas, ao lançamento de campanhas, à pressão, à consulta, à monitorização e à implementação) reforça a legitimidade democrática da governação ambiental”.
No entanto, há exemplos em que, face ao poder que as empresas exercem para influenciar o desenvolvimento de um território, por exemplo o das empresas mineiras, só um forte activismo que começa a nível local pode ter sucesso em colocar toda a população e as autoridades públicas no seu apoio. É o caso de Cotacachi, no Equador, onde um movimento social combinou a educação popular em política ambiental, especialmente entre as mulheres, a ação direta, a influência nas autoridades públicas locais e a denúncia dos planos da indústria mineira no seu próprio país de origem, o Canadá, com o apoio de grupos ambientalistas internacionais.[46].
Esta importância da multiplicidade de estratégias também é apontada por Fisher[47] quando se refere aos atores da sociedade civil que trabalham ao mesmo tempo exercendo pressão dentro das instituições internacionais como parte das delegações nacionais das ONGs participantes, bem como organizando protestos fora das reuniões dessas instituições internacionais. Neste sentido, o objetivo dos movimentos sociais é, por vezes, tornarem-se garantes das próprias leis que os governos dos seus respetivos países não cumprem ou interpretam mal.[48].
Mas para além dos resultados indubitavelmente positivos da ação dos movimentos sociais na democratização das sociedades das quais fazem parte, cabe perguntar até que ponto podem ser protagonistas de uma transformação social no território? Ou, por outras palavras, “até que ponto os movimentos sociais contribuíram para gerar uma governação ambiental a nível territorial (novas instituições, sistemas regulatórios, comportamentos, formas organizacionais e modalidades de gestão)?” Segundo Bengoa[49] “os movimentos sociais contribuíram decisivamente para a criação de um ambiente institucional em que o combate à pobreza e à exclusão se torna uma referência da qual não se pode escapar”, mas apesar das conquistas nesse sentido “estas mudanças institucionais não deram lugar a processos de transformação que modifiquem substancialmente as oportunidades dos habitantes rurais, especialmente os mais pobres e os socialmente excluídos”. Entre as razões apresentadas para estes limites, destacam-se as seguintes:.
Outra questão não menos importante que a capacidade de iniciativa dos movimentos sociais é a sua capacidade de articulação, a nível local, em quadros de governação nos quais estão organizados com atores institucionais. Como exemplo, no Equador, vale a pena mencionar a experiência inovadora de formação de associações e comitês de gestão nos quais participam diferentes atores (ONG, comunidade, municípios, ministério) para tornar a gestão de uma floresta protegida bem-sucedida do ponto de vista social e ambiental.[50].