Elementos subjetivos
En primer lugar, los elementos subjetivos están integrados por las partes, es decir, demandante (o recurrente) y demandada (Administraciones Públicas, salvo excepciones). Por otro lado, hay que mencionar la instancia neutral e independiente que instruye y resuelve el proceso, papel que recae en los órganos integrados en el Poder Judicial que componen el orden contencioso-administrativo.
El artículo 6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa enumera los órganos que componen este orden jurisdiccional, a saber:.
• - Juzgados de lo Contencioso-Administrativo&action=edit&redlink=1 "Juzgado de lo Contencioso-Administrativo (España) (aún no redactado)"): Con competencias sobre una Provincia.
• - Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo"): Con competencias sobre todo el territorio del Estado.
• - Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Con competencias sobre el territorio de una comunidad autónoma. Puede haber varias salas en un solo Tribunal Superior de Justicia, que abarquen una o varias provincias específicas de la comunidad autónoma.
• - Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Con competencias sobre todo el territorio del Estado.
• - Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. Con competencias sobre todo el territorio del Estado.
La Ley dedica los artículos 8 a 13 a delimitar los asuntos sobre los que serán competentes los distintos órganos, siguiendo criterios puramente pragmáticos, que en ocasiones van ligados a la materia de que se trate, a la cuantía de las pretensiones, la Administración cuyo comportamiento se impugna, o incluso a diversas combinaciones de varios de estos criterios.
Cabe señalar que los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo tienden a ocuparse de asuntos de trascendencia relativamente escasa, que no obstante, suponen un alto porcentaje de la actividad revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.[10] Por otra parte, los Tribunales Superiores de Justicia conocen en primera instancia de asuntos de mayor importancia, y asimismo, del recurso de apelación, revisión y queja contra los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. No obstante, su principal rasgo es la atribución residual. Dicho de otra manera, les corresponde el conocimiento y decisión de aquellos asuntos que no se atribuyan a otros órganos.[11].
Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo guardan cierta semejanza con los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, con la peculiaridad de su especialización en lo relativo a la Administración General del Estado.[12] Manteniendo esa especialización, pero atendiendo a asuntos de mayor trascendencia, conocerá en primera instancia la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que también se encargará de los recursos de apelación, revisión y queja contra lo dictado por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.[13].
Finalmente, el Tribunal Supremo se encargará en primera instancia del control a los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, es decir, de los actos y disposiciones generales del Gobierno, las Cortes, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo y las Juntas Electorales. Asimismo, conocerá de los recursos de casación, de los recursos de revisión (contra resoluciones de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del propio Tribunal Supremo) y de los recursos contencioso-electorales").[14].
Finalmente, respecto a la competencia territorial, hay que señalar que corresponderá al órgano en cuya circunscripción tenga su sede la Administración Pública demandada. Si se tratara de asuntos de personal, propiedades especiales o sanciones, el demandante podrá escoger el órgano en cuya circunscripción se halle su domicilio particular. En materia de urbanismo y expropiación forzosa, será competente el órgano en cuya circunscripción se halle el inmueble en cuestión. Para acabar, si al aplicar estar reglas, pudiera resultar una pluralidad de órganos competentes, se atenderá al órgano jurisdiccional correspondiente al lugar donde se localice la sede de la Administración Pública demandada.[15].
Las partes son el segundo elementos subjetivo de que se compone cualquier proceso contencioso-administrativo. La Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa plantea la necesidad de tener capacidad procesal, de acuerdo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, especificando igualmente que los menores (sin tutor, curador o persona con patria potestad) y determinadas entidades sin personalidad jurídica no podrán actuar, salvo que la Ley expresamente lo permita.[16].
Asimismo, se plantea el supuesto de la sucesión procesal, fruto de una legitimación derivada de una relación jurídica transmisible, en la que el sucesor sustituye al causahabiente, cualquiera que sea el estado en que se halle el proceso.[17].
Respecto a la representación y la asistencia letrada en el proceso contencioso-administrativo, hay que destacar el requisito general de actuar con la asistencia de abogado, salvo que se trate de funcionarios públicos en procesos sobre sus derechos estatutarios que no impliquen separación de personal inamovible. Por otra parte, se requiere la representación de procurador cuando se actúe ante órganos colegiados.[18].
La representación y defensa de las Administraciones Públicas será ejercida por Abogados del Estado, funcionarios públicos "Funcionario público (España)") especialmente cualificados.[19].
La legitimación para ser parte demandante en los procesos contencioso-administrativos se reconoce en las personas físicas o jurídicas que ostenten derechos o intereses legítimos afectados. Igualmente, se reconoce tal legitimación a las corporaciones asociaciones y sindicatos que representen derechos o intereses colectivos.[20].
Por otra parte, también pueden ocupar la posición de demandante las distintas Administraciones Públicas, sea la Administración General del Estado, las autonómicas o las locales, así como las Administraciones institucionales que dependan de ellas, y cuando así lo disponga la Ley, el Ministerio Fiscal.[20].
La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa también contempla la posibilidad de una acción popular, dirigida por cualquier ciudadano, en los casos expresamente contemplados en la Ley; así como la intervención de asociaciones y sindicatos para la defensa de la igualdad de trato entre el hombre y la mujer.[20].
Finalmente, se contemplan otros dos supuestos de legitimación activa, como es el de la propia Administración autora del acto impugnado, que previamente ha sufrido una declaración de lesividad;[21] y la legitimación de los vecinos para actuar en nombre e interés de las Entidades que integran la Administración Local, de acuerdo a lo dispuesto en la legislación reguladora del régimen local.[22].
Se excluye la legitimación de los órganos de una Administración para impugnar los actos procedentes de esa misma administración; la de los miembros de un órgano colegiado para impugnar las decisiones de ese órgano, salvo que la Ley les autorice expresamente; la de los particulares que obren por delegación o mandato de la Administración cuyos actos desearan impugnar; y la de las Administraciones institucionales frente a la Administración de la que dependan, de nuevo, salvo que reciban autorización expresa de la Ley.[23].
La legitimación pasiva, es decir, la aptitud para ser parte demandada en un proceso contencioso-administrativo recae en las Administraciones Públicas territoriales, institucionales y en los órganos constitucionales o de relevancia constitucional (Congreso de los Diputados, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Consejo General del Poder Judicial y las Juntas Electorales).[24].
Asimismo, tendrán legitimación pasiva las personas o entidades titulares de derechos o intereses legítimos, que pudieran verse afectadas en caso de que el recurso fuera estimado.[25] También tendrán tal consideración las aseguradoras de las Administraciones Públicas, que comparecerán como codemandada en el proceso, junto con la Administración a la que aseguran.[26].
En el supuesto de que se impugne el comportamiento de un organismo o corporación pública sujetos a fiscalización por parte de alguna Administración territorial, será demandado el organismo o corporación si la fiscalización le es plenamente aprobatoria; y será demandada la Administración territorial que fiscaliza si no hubiera aprobado íntegramente el acto fiscalizado.[27].
Finalmente, en el supuesto de que se impugne un acto administrativo ejecutado en aplicación de una disposición general que se pretende ilegal (el llamado recurso indirecto contra reglamentos), comparecerán tanto la Administración que emitió el acto, como la que dictó la disposición general.[28].
Elementos objetivos
En segundo lugar, los elementos objetivos se componen de las pretensiones que sostienen las partes respecto a un determinado comportamiento de la administración. Hay que señalar que el objeto del proceso son las pretensiones, no el comportamiento administrativo.
La distinción entre comportamiento impugnable y pretensiones tiene gran relevancia dado que la acumulación de elementos objetivos, regulada en los artículos 34 a 39 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, prevé la posibilidad de que se reúnan (acumulen) en un solo proceso diversas pretensiones derivadas de un mismo comportamiento de la Administración. Esta figura tiene gran relevancia de cara al principio de economía procesal").
De esta manera, se pueden acumular en un solo proceso pretensiones (objetos) que a priori supondrían procesos distintos, siempre que se deriven de un mismo acto, disposición, inactividad o actuación material. E incluso de varios actos o disposiciones, cuando sean reproducción, confirmación, ejecución o guarden conexión directa unos con otros.[29].
El comportamiento impugnable de la Administración puede ser una disposición general, mediante el denominado recurso directo de reglamentos; un acto administrativo "Acto administrativo (España)") que ponga fin a la vía administrativa, bien sea definitivo, bien sea de trámite, siempre que en este último caso suponga una decisión directa o indirecta sobre el fondo del asunto, la imposibilidad de continuar la tramitación, produzca indefensión, o cause perjuicios de difícil o imposible reparación en los derechos e intereses legítimos de los afectados.[30].
También es impugnable la inactividad de la Administración cuando el interesado reclame una prestación reconocida por una disposición general que no precisa de actos de aplicación. De igual modo, también podrá impugnarse la inejecución de un acto, convenio o contrato. Por su parte, la impugnación de vías de hecho administrativas (actuaciones materiales sin soporte legal alguno), se exige el requerimiento previo a la Administración para que cese tal actividad y restablezca la situación anterior. De no obtenerse respuesta en 10 días, o de ser ésta negativa, procederá la interposición de recurso contencioso-administrativo.[31].
Finalmente, podrá darse el caso del recurso indirecto contra reglamentos, en el que se impugna un acto administrativo sobre la base de la ilegalidad de la disposición general, y en cuya aplicación se haya dictado el acto impugnado.[32] Ello puede dar lugar a la llamada cuestión de ilegalidad"), procedimiento especial mencionado en el artículo 27 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Las pretensiones de las partes son el verdadero objeto del procedimiento contencioso-administrativo. Demandante y demandado formulan sus pretensiones en el escrito de demanda y en el escrito de contestación, respectivamente. A tales pretensiones habrá de atenerse el órgano jurisdiccional a la hora de dictar sentencia, de acuerdo con el principio de congruencia.[33].
Elementos formales
Finalmente, en tercer lugar, se pueden distinguir los elementos formales, asentados en los distintos procedimientos de control contencioso-administrativo que pueden darse. Junto con el procedimiento ordinario, abanderado por el recurso contencioso-administrativo, hay que destacar la existencia de un procedimiento abreviado, así como diversos procedimientos especiales. En igual sentido, existen diversos procedimientos relativos a los recursos frente a las resoluciones, autos y providencias provenientes de la propia Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El procedimiento ordinario para interponer recurso contencioso-administrativo está regulado en los artículos 43 a 77 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Antes de la interposición del recurso contencioso, el recurrente habrá de cumplir un requisito previo, consistente en el agotamiento de los recursos administrativos (hasta poner fin a la vía administrativa), o bien formular las reclamaciones que procedan contra la inactividad administrativa, o su actuación material por vía de hecho.[39].
El procedimiento ve su iniciación en la presentación del escrito de interposición por parte del recurrente. Tal escrito se limitará a citar el comportamiento impugnado, solicitando que se tenga por interpuesto el recurso. Habrá un posterior trámite de admisión, que en caso de encontrar algún defecto en la interposición, supondrá la apertura de un plazo de 10 días para que el recurrente lo subsane.[40].
Posteriormente, el órgano jurisdiccional solicita al órgano administrativo la remisión del expediente de que se trate,[41] dando a la Administración un plazo de 5 días para emplazar a los interesados, según ese mismo expediente.[42].
Tras la entrega del expediente al recurrente (o demandante), se le concede un plazo de 20 días para que presente escrito de demanda, que contendrá los hechos, fundamentos de Derecho y pretensiones que desee formular, así como los documentos que procedan para defender su derecho.[43] Presentado el escrito de demanda, se le dará traslado a la parte demandada para que en plazo de 20 días formule escrito de contestación, de naturaleza similar al escrito de demanda, aunque obviamente con motivos y pretensiones opuestos.[44].
Hay que destacar la eventual existencia de un trámite de alegaciones previas, que se sustancia dentro de los 5 primeros días de plazo para contestar la demanda, en el que la parte demandada alega los motivos de incompetencia o inadmisibilidad de la demanda que estime oportunos.[45] En su caso, se dará traslado al demandante para que alegue lo procedente en un plazo máximo de 5 días; otorgándole, si procede, 10 días de plazo para que subsane los defectos en que incurra.[46].
Las partes podrán solicitar al órgano que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer los hechos en que no coincidan las partes y sean trascendentes para el fondo del asunto. La prueba se regirá por las reglas contenidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, dándose 15 días de plazo para proponer, y 30 días para practicar.[47] También se podrán practicar pruebas de oficio, a propuesta del propio Tribunal, asegurando en todo caso que las partes puedan hacer las alegaciones que estimen pertinentes sobre dichas pruebas.[48].